NIK: program podłączania szkół do internetu ma zbyt duże opóźnienia

NIK twierdzi, że Program Ogólnopolska Sieć Edukacyjna jest realizowany zgodnie z wymogami ustawy, jednak nie w pełni skutecznie.

Najwyższa Izba Kontroli podała w swoim raporcie, że Ministerstwo Cyfryzacji i NASK-Państwowy Instytut Badawczy podjęły działania naprawcze i prace przyspieszyły, wciąż jednak przebiegają one wolniej niż planowano. Opóźnienia są na tyle duże, że nawet pomimo przyspieszenia - wciąż istnieje ryzyko niepodłączenia usług OSE do wszystkich zainteresowanych szkół do końca 2020 r.

W 2016 r. ponad 40 proc. szkół korzystało z dostępu do Internetu o niskiej przepustowości, zaledwie do 10 Mb/s. 

Koszty budowy i utrzymania OSE oszacowano na blisko 1,3 mld zł (do 2027 r.).

Opóźnienia - w sierpniu 2019 roku - były tak znaczące, że nie mogły pozostać bez wpływu na całość projektu i termin jego zamknięcia.

Podłączanie kolejnych szkół do OSE przebiega z opóźnieniami. Z pierwotnych planów podłączenia 1 500 lokalizacji w 2018 roku, 12 700 lokalizacji w 2019 roku i 19 500 lokalizacji w 2020 roku niewiele zostało. W 2018 r. przyłączono do OSE 366 szkół w 328 lokalizacjach. Do końca sierpnia 2019 r. usługi OSE zostały uruchomione w 2 575 lokalizacjach. Wciąż było jednak stanowiło to zaledwie 20 proc. przyłączeń zaplanowanych do końca 2019 roku.

Na przełomie 2018 i 2019 operator OSE - NASK (Naukowa i Akademicka Sieć Komputerowa), wdrożył plan naprawczy. W wyniku reformy oświaty i likwidacji gimnazjów zmniejszyła się także liczba szkół (z ponad 30 tys. do ok. 23 tys.). Jednak nawet to nie wpłynęło na znaczący postęp prac.  W 2019 r. tempo przyłączania szkół do sieci OSE przyspieszyło - nie na tyle jednak, aby wyeliminować ryzyko niepodłączenia wszystkich zainteresowanych szkół do usług OSE do końca 2020 r.

Według danych zamieszczonych na stronie  ose.gov.pl  do 13 stycznia 2020 r. usługi OSE zostały uruchomione w 5 779 szkołach, czyli w 25 proc. szkół wstępnie planowanych do podłączenia do końca 2020 r.  Z kolei Minister Cyfryzacji wskazuje w swoim stanowisku z 15 kwietnia 2020 r., że do 9 kwietnia br. do OSE było podłączonych 12 627 szkół. NIK zauważa jednak, że nie wszystkie szkoły wyposażone w urządzenia OSE miały uruchomione usługi OSE. Część z nich oczekiwała na udostępnienie szybkiego łącza do Internetu przez operatorów telekomunikacyjnych.

Przyczyny opóźnień

NIK wskazuje kilka składowych, które wpłynęły na kłopoty NASK z planowym prowadzeniem projektu. Największe znaczenie miały - niezależne od NASK - opóźnienia w oddawaniu łączy zamówionych przez NASK u operatorów zewnętrznych. Sam NASK z kolei zbyt późno dostrzegł niektóre zagrożenia i nie zawsze wystarczająco szybko i odpowiednio na nie reagował np. ryzyko niewystarczającego zainteresowania szkół przyłączeniem do OSE czy fluktuacji kadr. Nie bez znaczenia był także brak całościowego harmonogramu dla programu OSE, który ułatwiałby bieżące nadzorowanie zaawansowania prac.

Sprawnej realizacji prac nie sprzyjała rotacja pracowników NASK odpowiedzialnych za realizację OSE. W pierwszych dwóch latach (2017 i 2018) stan zatrudnienia był niedoszacowany. W realizację trzeba było zaangażować więcej pracowników niż zaplanowano. Z kolei planu zatrudnienia na rok 2019 (190 etatów) nie wypełniono nawet w połowie. Według stanu na 27 maja 2019 r. w prace nad programem OSE zaangażowanych było 85 pracowników NASK-PIB (na 74 etatach). Do realizacji różnych obszarów tematycznych czasowo delegowano pracowników różnych komórek organizacyjnych NASK-PIB, na podstawie okresowych powierzeń. W latach 2018-2019 (do 27 maja) pracę przy realizacji programu OSE zakończyło 27 osób (nie licząc tych, których pracę rozliczano na podstawie kart pracy).

Dostępność sieci

Oferowane przez NASK warunki korzystania z Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej nie były dla szkół wystarczająco korzystne. NASK nie gwarantował szkołom przede wszystkim należytego poziomu dostępności sieci OSE. Regularny, stały i bezpieczny dostęp do OSE jest podstawą wdrażania i rozwijania edukacji cyfrowej w szkołach. Tymczasem w podpisywanych umowach zapewniano dostępność sieci na poziomie 96% w skali miesięcznej. W ocenie NIK, tak niskie wartości dostępności sieci OSE to zdecydowanie za mało, aby zapewnić możliwość nieprzerwanego, cyklicznego prowadzenia zajęć dydaktycznych, bez obaw o dostęp do kolejnych zaplanowanych materiałów czy choćby korzystania z elektronicznego dziennika.

96 proc. dostępności w skali miesięcznej oznacza bowiem, że sieć OSE może być niedostępna przez 28 godzin i 48 minut w ciągu miesiąca, czyli ponad siedem godzin w każdym tygodniu. W niesprzyjających okolicznościach szkoła mogłaby więc zostać pozbawiona dostępu do Sieci przez cały jeden dzień roboczy w każdym tygodniu.

W ocenie NIK zbyt długi jest także -przyjęty w umowach ze szkołami - czas na usunięcie przez NASK zarejestrowanych awarii OSE: 28 godzin roboczych, liczonych od 8.00 do 17.00. Zgodnie z zapisami umów usunięcie awarii może więc zająć trzy dni robocze. Takie sytuacje mogłyby zupełnie dezorganizować pracę uczniów i nauczycieli.

Czasowe problemy w działaniu sieci OSE występowały niemal w połowie badanych szkół (45 proc.), a w części (17 proc.) dostarczana prędkość Internetu była niższa od zamówionej. Problemy w działaniu sieci OSE, nawet jeśli są niewielkie, często bardzo mocno utrudniają sprawne prowadzenie lekcji. W efekcie 41 proc. kontrolowanych szkół - już podłączonych do OSE - utrzymywało i opłacało równocześnie dodatkowe, komercyjne łącza internetowe. Dyrektorzy, którzy zdecydowali się na utrzymywanie zapasowego łącza komercyjnego wyjaśniali, że nieprzerwany dostęp do Internetu jest dla szkoły bardzo istotny, przede wszystkim dlatego, że nauczyciele posługują się wyłącznie elektronicznym dziennikiem lekcyjnym. Wskazywali także, że na łączności internetowej bazuje praca księgowości i sekretariatów.

Bezpieczeństwo

NASK dostarczał szkołom bezpłatne usługi bezpieczeństwa teleinformatycznego, obejmujące ochronę przed szkodliwym oprogramowaniem oraz monitorowanie zagrożeń i bezpieczeństwa sieciowego. Instytut zapewniał szkołom wsparcie w zabezpieczaniu uczniów przed dostępem do treści, które mogłyby stanowić zagrożenie dla ich prawidłowego rozwoju.

Niemal wszystkie kontrolowane szkoły korzystały z dostarczanej przez NASK usługi „Bezpieczeństwo OSE PLUS”, zapewniającej bezpieczny dostęp do treści w Internecie, ochronę przed szkodliwym oprogramowaniem, a także monitorowanie zagrożeń bezpieczeństwa sieciowego. Zdarzały się pojedyncze przypadki, w których szkoły wprawdzie zamówiły taką usługę, jednak rezygnowały z niej w trakcie użytkowania, z uwagi na problemy w dostępie do Internetu: strony internetowe uruchamiały się zbyt długo lub też nie włączały się wcale. Aby móc realizować zajęcia, konieczne było przełączanie sieci uczniowskiej na posiadane przez szkołę dodatkowe łącze komercyjne. Szkoły, które zrezygnowały z usługi oferowanej przez NASK, instalowały komercyjne oprogramowania zabezpieczające.

NASK wdrożył rozwiązania w zakresie bezpieczeństwa korzystania z sieci OSE, jednak do dnia zakończenia kontroli nie została opracowana polityka bezpieczeństwa OSE. W ocenie NIK, taka polityka powinna być opracowana i wdrożona nie później niż w dniu rozpoczęcia procesu korzystania z OSE przez szkoły.

Nieprawidłowości w przygotowaniu realizacji OSE

Odpowiedzialny za projekt Minister Cyfryzacji, podjął działania związane z przygotowaniem i nadzorem nad realizacją OSE. W Ministerstwie nie została jednak sporządzona kompletna, jednolita dokumentacja inicjująca prace nad OSE. Minister nie zapewnił też sobie niezależnej oceny prawidłowości przygotowanej przez NASK koncepcji wykonania tej sieci oraz weryfikacji kosztorysu prac. Tym samym, Minister Cyfryzacji nie wiedział, czy zaproponowany przez NASK sposób prac nad OSE i szacowane koszty są właściwe.

Wnioski NIK

NIK wnioskuje do Ministra Cyfryzacji m.in. aby przy przygotowywaniu do realizacji kolejnych przedsięwzięć informatycznych finansowanych ze środków publicznych zapewnić weryfikację zaproponowanej koncepcji projektu oraz jego kosztorysu przez podmiot niezależny od wykonawcy przedsięwzięcia, a także zapewnić sporządzanie jednolitej, kompletnej i spójnej Dokumentacji Inicjującej Projekt.

Ponadto NIK wnosi m.in. do NASK o opracowanie i wdrożenie Polityki bezpieczeństwa dla sieci OSE.