Stanowisko prezesa URTiP do Strategii Regulacyjnej 2006-2007 Ministerstwa Transportu i Budownictwa

Stanowisko Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty do Strategii Regulacyjnej 2006-2007 Ministerstwa Transportu i Budownictwa:

WSTĘP

W dniu 1 grudnia 2005 r. przedstawiony został pod konsultacje projekt Strategii Regulacyjnej 2006-2007 Ministerstwa Transportu i Budownictwa (MTiB). Przedstawienie powyższego dokumentu przez ministra właściwego ds. łączności budzi zaniepokojenie o przestrzeganie przyznanych mu kompetencji, a także o realną niezależność regulatora rynku telekomunikacyjnego, zwłaszcza wobec faktu, iż proponowane w projekcie Strategii działania regulacyjne należą przede wszystkim do wyłącznych kompetencji Prezesa URTiP, a także wobec częstokroć kategorycznego tonu odnośnie konieczności wprowadzenia przez Regulatora szczegółowych rozwiązań, nie popartych ze strony MTiB żadną analizą skutków rynkowych ich wprowadzenia. Określanie przez ministra właściwego ds. łączności działań, jakie powinny być podjęte przez organ regulacyjny wskazuje na dążenia do oddziaływania struktur politycznych na gospodarkę, w tym przypadku – na rynek telekomunikacyjny.

Tym niemniej, mając na uwadze dobro rynku telekomunikacyjnego oraz odbiorców usług, Prezes URTiP uznał za celowe odniesienie się do przedmiotowego projektu i wskazanie zagrożeń wynikających z określonych priorytetów. Stanowisko nie odnosi się szczegółowo do treści projektu Strategii, pomimo, iż niektóre zaprezentowane tam poglądy, czy wnioski są bardzo kontrowersyjne lub nie znajdują poparcia w faktach. Stanowisko skupia się na wskazanych w projekcie sześciu priorytetach, których wdrożenie MTiB uważa za najważniejsze dla polskiego rynku telekomunikacyjnego i Polaków.

Należy także wskazać, iż niezależnie od niniejszego Stanowiska, Prezes URTiP, stosownie do swoich kompetencji, przygotował – analogicznie jak w ubiegłym roku – strategię regulacyjną na rok 2006 oraz cele regulacyjne, które zamierza w przyszłym roku zrealizować.

TELEFONIA STACJONARNA

1. Otwarcie rynku dostępu wąskopasmowego, czyli abonamentu telefonicznego

2. Dalsze stymulowanie rozwoju konkurencji na rynku rozmów telefonicznych

Proponowane w projekcie Strategii rozwiązania w zakresie telefonii stacjonarnej są niekompleksowe oraz nie sprzyjają rozwojowi rynku telekomunikacyjnego i upowszechnianiu dostępu do usług telekomunikacyjnych. Przedstawione przez MTiB propozycje opierają się wyłącznie na konkurencji opartej na usługach, nie uwzględniając nawet w minimalnym stopniu konkurencji opartej na infrastrukturze. Mając na uwadze, że penetracja rynku kształtuje się na poziomie nieco ponad 30% (i brak jest tendencji wzrostowych) opieranie rozwoju rynku na powyższych priorytetach oznacza zahamowanie inwestycji i pogłębianie istniejącej, niekorzystnej sytuacji.

Wskazana jako priorytet usługa WLR jest rozwiązaniem umożliwiającym oferowanie usług, w tym usług abonamentowych, jednakże wyłącznie w ramach istniejącej sieci telekomunikacyjnej. Usługa ta, aby rzeczywiście stymulować rozwój konkurencji, powinna równoważyć korzyści z dostępu do sieci z zachętami inwestycyjnymi dla operatorów. Niewłaściwie skonstruowana może bowiem skutecznie hamować rozwój rynku a nie stymulować go.

Do rozwoju infrastruktury nie odnoszą się także inne wskazane w projekcie Strategii priorytety. Zaproponowane działania skupiają się przede wszystkim na sprzyjaniu działalności dostawców usług, korzystających z istniejących zasobów infrastrukturalnych. Proponowane działania są przy tym nieraz wątpliwe pod względem ich zgodności z obowiązującym prawem (weryfikacja decyzji cennikowych, w wyniku których podmiot nabył określone prawa).

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż tak daleko zakrojona strategia pod względem czasowym powinna zawierać także rozwiązania wspierające rozwój nowych technologii. Ograniczanie działań strategicznych na lata 2006-2007 wyłącznie do tradycyjnej sieci telefonicznej, wobec ogólnoeuropejskich trendów w zakresie wykorzystywania zwłaszcza sieci IP, wskazuje na niekompleksowość i krótkoterminowość przyjętych priorytetów.
Reasumując, zdaniem Prezesa URTiP, cele strategiczne na lata 2006-2007 powinny uwzględniać przede wszystkim rozwój rynku i nowych technologii a tym samym upowszechnianie dostępu do usług telekomunikacyjnych, a nie tylko wspierać określoną grupę operatorów, zainteresowanych wyłącznie działalnością przy użyciu istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej

DOSTĘP DO INTERNETU

3. Wprowadzenie realnej konkurencji na rynku dostępu szerokopasmowego ADSL

Rozwiązania przyjęte w projekcie Strategii są niekompleksowe. Zaproponowany priorytet w niewielkim stopniu upowszechni dostęp do Internetu. Propozycje w tym zakresie mogą zwiększyć ilość podmiotów oferujących usługi, ale wyłącznie na terenach, na których występuje obecnie już sieć dostępowa. Tak określony priorytet nie upowszechni dostępu do Internetu na terenach pozbawionych odpowiedniej infrastruktury, na których inwestycje mają wydłużony okres zwrotu lub są nieopłacalne. Projekt Strategii zakłada zatem z góry brak zainteresowania możliwością dostępu do Internetu całej rzeszy społeczeństwa, zamieszkującego poza atrakcyjnymi pod względem biznesowym aglomeracjami. Podobnie jak w przypadku telefonii stacjonarnej, wskazane rozwiązania są bardziej korzystne dla określonej grupy operatorów niż dla społeczeństwa polskiego.

Należy także wskazać, iż projekt Strategii odnosi się wyłącznie do dostępu do Internetu w oparciu o technologię ADSL. Pomija on możliwości rozwoju innych technologii, w tym technologii bezprzewodowych. Wobec braku odpowiedniej infrastruktury kablowej na terenach słabo zurbanizowanych, działalność w oparciu o systemy radiowe może natomiast realnie upowszechnić dostęp do Internetu. Należy zauważyć, iż URTiP od kilku miesięcy przeprowadza kolejne przetargi na częstotliwości, które mogą być wykorzystane do świadczenia detalicznych usług szerokopasmowych. W ramach tych przetargów zorganizowano m.in. 317 przetargów powiatowych, stwarzając możliwości działania także dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Projekt Strategii nie wspiera małych lokalnych inicjatyw. Nie tworzy zachęt do budowy sieci dostępowych, w oparciu o które usługi dostępu do Internetu mogłyby być świadczone. Projekt Strategii nie tworzy przede wszystkim rozwiązań systemowych, ułatwiających i zachęcających do inwestycji, których efektem byłoby upowszechnienie dostępu do Internetu. Wydaje się, iż rolą ministra właściwego ds. łączności jest właśnie tworzenie takich systemowych rozwiązań, sprzyjających upowszechnianiu dostępu do Internetu, a nie skupianie się na działaniach regulacyjnych, wynikających z Prawa telekomunikacyjnego.

Zdaniem Prezesa URTiP wskazany w projekcie Strategii priorytet, powinien być uwzględniony, ale tylko jako jeden z elementów upowszechniania dostępu do Internetu. W URTiP trwają zresztą prace w zakresie wprowadzenia oferty ramowej dotyczącej Bitsream Access a zaproponowane rozwiązania szczegółowe pokrywają się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie tej oferty.

W odniesieniu braku rezultatów w zakresie dostępu do pętli lokalnych należy stwierdzić, że liczba uwolnionych linii w danym kraju jest rezultatem wielu czynników, wśród których bardzo istotnym czynnikiem jest penetracja telefonii stacjonarnej w danym kraju. Czynnik ten w bardzo istotny sposób determinuje rozwój tej usługi. Im większa penetracja telefonii stacjonarnej tym większy rynek docelowy dla operatora chcącego wykorzystać LLU i tym samym większa szansa na znalezienie klientów chcących zrezygnować z usług dotychczasowego operatora. Polska należy do krajów o najniższym poziomie penetracji, co częściowo może tłumaczyć jak na razie niepowodzenie Oferty LLU. Tym bardziej, zatem są potrzebne działania wspierające rozwój rynku i rozwój infrastruktury dostępowej. Należy również obiektywnie stwierdzić, ze w wielu krajach europejskich o znacznie lepiej rozwiniętej infrastrukturze dostępowej poziom rozwoju tej usługi jest relatywnie słaby, o czym świadczą dane z X Raportu Komisji Europejskiej.

TELEFONIA KOMÓRKOWA

4. Zwiększenie dostępności usług oraz penetracji telefonii komórkowej a także komórkowych usług dodatkowych przy zachowaniu równowagi konkurencyjnej między segmentem komórkowym a stacjonarnym.

Zaproponowane rozwiązania w Strategii w większości pokrywają się z prowadzonymi – niezależnie od Strategii - i znajdującymi się w fazie końcowej działaniami Prezesa URTiP: przetarg na częstotliwości GSM 1800, przenośność numerów, decyzja regulacyjna dotycząca trzech działających MNO, nakładająca obowiązki w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, w tym roamingu. Stąd określanie tych działań jako priorytety na najbliższe dwa lata zdaje się abstrahować od stanu faktycznego prowadzonych spraw. Projekt strategii istotnie skupia się na doraźnych potrzebach rynkowych, nie kreując priorytetów w czasie zakładanym dla Strategii.

DZIAŁALNOŚĆ ORGANU REGULACYJNEGO

5. Wprowadzenie niezbędnych zmian legislacyjnych dotyczących URTiP i procedur regulacyjnych.

6. Wprowadzenie zmian w organizacji i procesach w URTiP oraz koncentracja zasobów na krytycznych obszarach.

Zmiany legislacyjne są bez wątpienia konieczne. Wskazany w projekcie Strategii zakres zmian jest nieznaczny w stosunku do tych, zidentyfikowanych przez URTiP. Należy jednak wskazać, iż pewne pomysły legislacyjne mogą osiągnąć odwrotny skutek. Proponowane w projekcie Strategii określenie zawitych terminów na zakończenie postępowań może niekorzystnie odbić się na jakości podejmowanych rozstrzygnięć lub sparaliżować działalność Regulatora, poprzez nieważność wydanego po terminie rozstrzygnięcia. Stąd zamierzone zmiany i ich skutki należy dokładnie przeanalizować.

Projekt Strategii zawiera wiele krytycznych uwag pod adresem Prezesa URTiP. Mając na uwadze, iż założeniem opracowania niniejszego Stanowiska była ocena proponowanych priorytetów regulacyjnych a nie polemika z zarzutami pod adresem Regulatora, przedstawione zarzuty pozostaną bez komentarza. Zdziwienie budzić jednak może, że aż 1/3 tj. 2 spośród 6 priorytetów regulacyjnych proponowanych celów regulacyjnych dotyczy samego Regulatora a nie rynku telekomunikacyjnego, na którym to z założenia taka strategia powinna się skupiać.

Koncepcja stworzenia konwergentnego Regulatora – skądinąd słuszna – wydaje się jednak nie przystawać do priorytetów stawianych przez MTiB w niniejszym projekcie Strategii, opierających się na tradycyjnie pojmowanej telekomunikacji i tworzącego systemowych rozwiązań sprzyjających rozwojowi rynku i nowoczesnych technologii. Takie podejście do potrzeb rynkowych nie wymaga zmian w zakresie kompetencji organu regulacyjnego.

PODSUMOWANIE

Reasumując należy również stwierdzić, że projekt Strategii nie zawiera rozwiązań sprzyjających rozwojowi rynku, infrastruktury i nowoczesnych technologii. Projekt ten wykracza również nierzadko poza kompetencje ministra właściwego ds. łączności, którego prawne kompetencje dotyczą kreowania polityki państwa oraz rozwiązań legislacyjnych a nie polityki regulacyjnej.

Przedstawiona Strategia oparta jest praktycznie na jednej, bardzo nośnej tezie, że usługi telekomunikacyjne w Polsce są za drogie. Jest to generalnie stwierdzenie słuszne, jednak trzeba się przede wszystkim zastanowić dlaczego są one zbyt drogie dla konsumentów. Czy jest to tylko kwestia zdominowania tego rynku przez czterech głównych przedsiębiorców, czy też jest to problem poziomu zamożności społeczeństwa polskiego w porównaniu ze społeczeństwami w innych krajach, w związku z czym wszystkie przeliczenia relacjonujące ceny do dochodów lub do zdolności nabywczych wypadają na niekorzyść Polski. Poza szukaniem prostych metod zmierzających do „ręcznej” regulacji rynku i cen na nim stosowanych, co jak wiadomo w dłuższym a nawet w średnim okresie czasu przynosiło zawsze negatywne skutki (urzędowe regulacje cen stosowano z dużym upodobaniem w gospodarce socjalistycznej – efekty tych regulacji są powszechnie znane) należałoby raczej poszukiwać rozwiązań sprzyjających, tak stwierdzono to wcześniej, rozwojowi całego rynku, zwiększeniu ilości usług i w związku z tym obniżeniem cen detalicznych tych usług, jak również rozwiązań służących zwiększeniu zamożności społeczeństwa i ograniczenia bezrobocia. Urzędowe ograniczenia cen usług telekomunikacyjnych nigdy nie były efektywne i obiektywne i mogą doprowadzić do drastycznych cięć kosztów przez przedsiębiorców co może skutkować zmniejszaniem zatrudnienia a więc również wzrostem bezrobotnych osób na rynku. Warto się zastanowić, przy przygotowywaniu różnego rodzaju rozwiązań, nad skutkami nie tylko mikroekonomicznymi dotyczącymi danej branży, ale również nad skutkami makroekonomicznymi dotyczącymi całej gospodarki.

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty
Witold Graboś