UKE: będzie podział TP S.A.

Prezes UKE podjął decyzję o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia na Telekomunikację Polską obowiązku funkcjonalnej separacji na niektórych rynkach właściwych.

Poniżej oficjalne argumenty UKE w tej sprawie:

1. W związku z wielokrotnie zgłaszanymi Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej problemami ze współpracą międzyoperatorską pomiędzy Telekomunikacją Polską S.A. a pozostałymi operatorami, Prezes UKE przeprowadził przetarg nieograniczony na wykonanie analizy zasadności zastosowania wobec Telekomunikacji Polskiej S.A obowiązku regulacyjnego polegającego na tzw. funkcjonalnej separacji, czyli wydzielenia jednostki hurtowej niezależnej od TP i podlegającej niezależnemu nadzorowi, który ustali tej jednostce cele strategiczne nastawione na sprzedaż usług hurtowych. Spośród trzech kandydatów, których oferta spełniała warunki przetargu, w wyniku analizy kryteriów takich, jak cena oferty i jej wartość merytoryczna, w dniu 1 sierpnia 2008 roku Prezes UKE wyłonił wykonawcę opracowania - konsorcjum doradcze w składzie: KPMG, KPMG Advisory, Kancelaria Grynhoff, Woźny, Maliński oraz Instytut Łączności.

W dniu 26 listopada 2008 roku konsorcjum, przekazało Prezesowi UKE dokument analizujący zasadność przeprowadzenia separacji funkcjonalnej TP. Dokument przygotowany przez konsorcjum składa się z szeregu analiz, w których zakresie znalazły się między innymi:

Analiza światowych praktyk i doświadczeń w zakresie wprowadzenia podziału Operatora Zasiedziałego, tj. studium przypadków Wielkiej Brytanii, Szwecji, Włoch, Nowej Zelandii i Irlandii z uwzględnieniem: powodów, dla których separacja została przeprowadzona lub jest planowana, modeli separacji przyjętych w poszczególnych krajach, a także oczekiwanych oraz osiągniętych korzyści z wprowadzenia separacji, zarówno dla Użytkowników Końcowych (UK), Operatora Zasiedziałego (OZ), jak i Operatorów Alternatywnych (OA).
Analiza stanu rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce i skuteczności regulacji.
Analiza barier rozwoju konkurencji, w tym oceny, które z barier mają charakter trwały i w związku z tym nie jest możliwe ich wyeliminowanie poprzez obecnie dostępne środki regulacyjne.
Analiza separacji funkcjonalnej jako środka eliminacji barier.
Analiza wpływu separacji funkcjonalnej na inwestycje.
Analiza wpływu separacji funkcjonalnej na interes konsumenta i dostęp do innowacyjnych usług.
Analiza możliwości prawnych wdrożenia separacji funkcjonalnej w Polsce.
Wstępna analiza kosztów i korzyści związanych z wprowadzeniem separacji funkcjonalnej TP.
Analiza realiów współpracy OA z OZ, na podstawie badania ankietowego przygotowanego przez konsorcjum oraz na bazie analizy firmy Audytel badającej stopień satysfakcji OA ze współpracy z TP na bazie ofert ramowych.

2. Kluczowe wnioski jakie konsorcjum wymienia na bazie powyższych analiz były następujące:

Na rynkach usług telefonii stacjonarnej i usług transmisji danych brak jest skutecznej konkurencji, co wynika z istotnej przewagi rynkowej TP.
Z analiz opinii OA wynika, że istnieje trwała bariera rozwoju rynku w postaci postawy antykonkurencyjnej TP, której przejawem są działania obstrukcyjne w zakresie współpracy z OA oraz przepływ informacji w Grupie TP, umożliwiający podejmowanie działań antykonkurencyjnych.
Inne trwałe bariery rozwoju polskiego rynku to: niska jakość sieci dostępowej oraz ryzyko związane z działalnością OA na bazie decyzji administracyjnych.
Dotychczas zastosowane środki regulacyjne nie wyeliminowały zidentyfikowanych w raporcie trwałych barier dla rozwoju rynku i brak jest perspektyw na ich wyeliminowanie.
Zidentyfikowana została również bariera przejściowa - brak właściwej relacji cenowej pomiędzy opłatami za usługi hurtowe WLR, BSA i LLU - powoduje, że świadczenie usług detalicznych na bazie LLU jest obecnie nieopłacalne. Jest to bariera dla rozwoju konkurencji na bazie infrastruktury.
Analizy środka regulacyjnego w postaci separacji funkcjonalnej, a także przykładów rozwiązań wprowadzanych w innych krajach (tzn. w Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii) wskazują, że wprowadzenie separacji funkcjonalnej operatora zasiedziałego (OZ) jest w stanie wyeliminować barierę w postaci postawy antykonkurencyjnej TP. Analizy wskazują także, że separacja funkcjonalna dodatkowo może również ograniczyć negatywne skutki dla rozwoju konkurencji wynikające ze słabości systemu prawnego w Polsce (m.in. poprzez zmianę postawy TP, która nie będzie nakierowana na wykorzystywanie luk i słabości systemu prawnego).
Separacja funkcjonalna nie ma jednak wpływu na barierę w postaci niskiej jakości infrastruktury oraz nie będzie w stanie zlikwidować niewłaściwych relacji opłat za usługi hurtowe WLR, BSA, LLU. W celu ich eliminacji konieczne jest podjęcie dodatkowych działań regulacyjnych, przy czym po odpowiedniej zmianie relacji stawek hurtowych usług regulowanych, separacja będzie rozwiązaniem wspierającym rozwój usługi LLU jak i pozostałych usług hurtowych.
W świetle obowiązującego aktualnie porządku prawnego istnieje oparta na art. 8 ust. 3 i 4 Dyrektywy o dostępie możliwość prawna zastosowania środka regulacyjnego w postaci separacji funkcjonalnej OZ. Przy czym niepewny jest wynik oceny tego środka przez organy sądowe w Polsce, z uwagi na niejednoznaczne podstawy prawne, a także wymaga on zgody Komisji Europejskiej uzależnionej od stwierdzenia, iż środek ten jest adekwatny, uzasadniony oraz proporcjonalny, a dotychczas stosowane środki nie wyeliminowały i nie stwarzają perspektyw wyeliminowania stwierdzonej bariery w postaci antykonkurencyjnej postawy TP. Jako poważne ryzyko efektywnego wdrożenia separacji funkcjonalnej jawi się brak niebudzących wątpliwości i skutecznych środków egzekucyjnych w celu przymuszenia TP do wykonania wszystkich działań niezbędnych do prawidłowego wdrożenia separacji.
Wstępne oszacowanie ekonomicznych kosztów i korzyści związanych z wprowadzeniem separacji funkcjonalnej TP pokazuje, że w analizowanym okresie mierzalne korzyści konsumenta z wprowadzenia separacji są zbliżone do kosztów jej wprowadzenia. Stąd też przy podejmowaniu decyzji o separacji funkcjonalnej TP należy uwzględnić inne korzyści (także niemierzalne) oraz zidentyfikowane w raporcie ryzyka w zakresie skuteczności wdrożenia separacji funkcjonalnej.
Ocena korzyści i ryzyk w zakresie wpływu separacji funkcjonalnej na inwestycje w sieci telekomunikacyjne w Polsce oraz interes użytkowników końcowych, a także doświadczenia krajów, które wdrożyły lub rozpoczęły proces separacji funkcjonalnej, w ogólnej konkluzji wskazują na przewagę korzyści z wprowadzenia tego środka regulacyjnego.

W związku z powyższym konsorcjum przedstawiło wyniki analizy wariantów wdrożenia separacji funkcjonalnej w Polsce oraz przedstawiło rekomendacje w zakresie najbardziej optymalnego wyboru strategii podziału TP.

Rekomendacje dla Prezesa UKE:

Konsorcjum wskazało, iż należy uznać separację funkcjonalną za skuteczny środek regulacyjny w celu eliminacji postawy antykonkurencyjnej TP oraz ograniczenia możliwości wykorzystywania przez TP słabości systemu prawnego.
W raporcie przedstawiono również:

Rekomendacje konsorcjum w zakresie sposobu przeprowadzenia separacji funkcjonalnej TP, w tym podział usług hurtowych i elementów sieci między poszczególne jednostki OZ, status prawny jednostki wydzielonej, organ nadzoru, potencjalny harmonogram wdrażania itd.
Propozycje zmian w polskim prawie, które wymagane są z uwagi na osiągnięcie zakładanych celów separacji.
Dokument w sposób klarowny przedstawia obecny stopień rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce oraz panujące na nim trendy, a przede wszystkim wnikliwie analizuje stopień jego konkurencyjności. Opisane są także dość szczegółowo decyzje regulacyjne i ich wpływ na obraz polskiego rynku telekomunikacyjnego.

3. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. zmienił i zatwierdził projekt „Oferty ramowej Telekomunikacji Polskiej określający ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień, w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego” (oferta LLU).

Kluczową zmianą w ofercie LLU jest ustalenie nowego cennika opłat. Prezes UKE dostrzegł konieczność interwencji w zakresie opłaty cyklicznej za uwolnienie lokalnej pętli abonenckiej, która to opłata jest głównym czynnikiem przesądzającym o decyzji inwestycyjnej operatora alternatywnego. Ustalił ją w wysokości 22 zł za dostęp pełny do pętli. Kolejną znaczącą zmianą jest obniżenie kosztów związanych z abonamentową opłatą za usługę Kolokacji.

Dzięki temu zmniejszona została – opisana powyżej w punkcie 2 - bariera przejściowa w postaci braku właściwej relacji cenowej pomiędzy opłatami za usługi hurtowe WLR, BSA i LLU. Zaproponowane zmiany będą stymulować zainteresowanie operatorów dostępem do lokalnej pętli abonenckiej, co w konsekwencji będzie przyczynkiem do zwiększenia ilości dostawców usług telekomunikacyjnych oferujących swoje usługi użytkownikom końcowym na terenie całego kraju. Zgodnie z przewidywaniami Prezesa UKE i autorów analizy zasadności separacji funkcjonalnej, dzięki tej zmianie powinien również wzrosnąć poziom konkurencji na bazie infrastruktury.

Obniżenie stawek hurtowych usługi LLU, połączone z wdrożeniem zasady EoI (ang. Equivalence of Input) w ramach separacji funkcjonalnej powinno być rozwiązaniem wspierającym zarówno rozwój usługi LLU jak i wszystkich pozostałych usług hurtowych.

4. W ciągu ostatnich trzech lat Prezes UKE przeprowadził szereg kontroli w wyniku których stwierdzono liczne naruszenia realizacji obowiązków nałożonych na TP. W 26 przypadkach na operatora zasiedziałego nałożone zostały kary finansowe, między innymi za: niewypełnienie w terminie warunków zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, za niewykonywanie oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień (oferta RUO), za naruszenia decyzji wprowadzającej ofertę Bitstream Access, za nieprzedłożenie instrukcji prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów na rynku rozpoczynania połączeń w sieci TP, czy za niewykonywanie "Oferty ramowej TP o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci" (oferta RIO).

5. W dniu 9 grudnia 2008 roku do Prezesa UKE wpłynął raport „Bariery rozwoju konkurencji na rynku telekomunikacyjnym w Polsce – praktyki dyskryminacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych przez TP S.A.”, przygotowany przez firmę Audytel na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji.

Główną konkluzją tego raportu – wynikającą z analizy wywiadów badawczych z OA jest stwierdzenie, iż znakomita większość utrudnień na jakie trafiają operatorzy alternatywni wynika z faktu pionowej integracji TP. Jako operator pionowo zintegrowany, TP nie jest zainteresowana świadczeniem usług hurtowych swoim konkurentom na rynku detalicznym. Zdaniem autorów raportu, OZ wykorzystuje swoją pozycję rynkową, a nawet łamie przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, w celu utrudnienia działalności swoim konkurentom. Dlatego też tak wiele przypadków negocjacji umów z TP kończy się interwencją Prezesa UKE, mającą na celu wprowadzenie właściwego funkcjonowania warunków ofert ramowych.

Raport wskazuje szereg istotnych problemów w trakcie procesu negocjacji umów, a także na dalszym szczeblu współpracy międzyoperatorskiej. Obszary współpracy, jakie zostały wymienione w raporcie jako płaszczyzny stosowania obstrukcji przez TP to: negocjacje umowy i aneksów, podpisywanie umowy bądź aneksów, udostępnianie niezbędnych informacji, świadczenie hurtowych usług międzyoperatorskich i usług abonenckich, obsługa reklamacji i awarii, rozliczanie usług – przy czym autorzy opracowania zastrzegają, iż to jedynie „wierzchołek góry lodowej”, gdyż opisane w nim konkretne przypadki antykonkurencyjnych zachowań TP dotyczą jedynie 8 OA i okresu ostatnich 2,5 roku.

Problemy podnoszone od dłuższego czasu przez OA, związane z negocjowaniem, podpisywaniem i realizacją umów hurtowych w znacznym stopniu utrudniają realizację usług dostępu do pętli abonenckiej OZ (LLU). Co za tym idzie, powodują brak możliwości konkurowania OA z OZ, a więc zawężają pole wyboru (i w konsekwencji zawyżają ceny) dla użytkowników końcowych. Niektóre z działań TP, głównie te wywołane przez problemy techniczne i jakościowe powodują również negatywne postrzeganie OA przez potencjalnych użytkowników końcowych.

6. Zgodnie ze stanowiskiem ERG, „środki zaradcze w zakresie dostępu przewidziane w ramach regulacyjnych Unii Europejskiej oraz wspierające środki zaradcze takie jak rozdzielność księgowa mają na celu zapewnienie niedyskryminacji poprzez nałożenie regulacji na wyznaczonego operatora. Te środki zaradcze mogą być niewystarczające we wszystkich państwach członkowskich, aby zapobiegać dyskryminacyjnemu zachowaniu operatora zintegrowanego pionowo. Takie dyskryminacyjne zachowanie może wywrzeć niekorzystny wpływ na środowisko konkurencyjne na rynku hurtowym i detalicznym. Egzekwowanie obowiązku niedyskryminacji może być działaniem nieskutecznym, aby poradzić sobie z zachowaniem niekonkurencyjnym na rynkach. Dlatego też przy wprowadzeniu podziału funkcjonalnego próbuje się zapewnić pełną równoważność regulowanych produktów rynku hurtowego. Decyzja o nałożeniu podziału funkcjonalnego powinna być rozważana przez krajowe organy regulacyjne dopiero po dokonaniu przez nie starannej analizy i powinna zostać oparta na istocie określonego problemu, być proporcjonalna i uzasadniona w świetle celów dyrektyw. Podział funkcjonalny powinien być wprowadzony jedynie wówczas, gdy dowiedzie się, iż inne mechanizmy lub środki zaradcze (rozdzielność księgowa, obowiązek niedyskryminacji, itp.) nie zapewnią braku dyskryminacji w zakresie dostępu”.

7. Prezes UKE po zapoznaniu się z ww. dokumentami stwierdza, że niezależnie od stosowania innych środków naprawczych separacja funkcjonalna operatora zasiedziałego – Telekomunikacji Polskiej S.A. będzie brana pod uwagę jako środek zaradczy względem stwierdzonych i potencjalnych problemów z dostępem do usług OZ.

W wyniku dotychczas przeprowadzonych analiz oraz w wyniku informacji napływających do Prezesa UKE można zauważyć:

że dotychczas stosowane środki regulacyjne nie odniosły i przypuszczalnie nie odniosą trwałego skutku w postaci zapewnienia skutecznej konkurencji;
występowanie ważnych i utrzymujących się problemów z konkurencją na rynkach hurtowych;
niewielkie szanse lub brak szans na konkurencję w dziedzinie infrastruktury w racjonalnym terminie.
Na bazie dotychczasowych analiz Prezes UKE stwierdza, iż w wyniku podziału TP rozwiązane zostaną bardzo istotne problemy związane ze stopniem konkurencyjności polskiego rynku, wynikające z:

długotrwałej postawy antykonkurencyjnej TP;
wykorzystywania przez TP słabości systemu prawnego.

8. W trakcie prowadzenia postępowań administracyjnych na hurtowych rynkach dostępowych, mających na celu między innymi zbadanie zasadności nałożenia obowiązku separacji funkcjonalnej na operatora zasiedziałego, konieczne będzie przeanalizowanie również wielu innych, istotnych dla tego procesu aspektów, które nie znalazły się w opracowaniu konsorcjum, przygotowanym dla Prezesa UKE.

Do takich analiz należy zaliczyć:

szczegółowe analizy dotyczące innych rynków europejskich, w tym koncepcji szwedzkiej i irlandzkiej;
analizę oferty produktowej operatorów dla użytkowników końcowych i OA i jej porównanie dla rynków bez wprowadzenia i po wprowadzeniu separacji, a w szczególności przy różnych scenariuszach podziału OZ;
prognozę dotyczącą rozwoju rynku polskiego z uwzględnieniem prognozy rozwoju innych produktów niż LLU;
rozszerzoną analizę rozwoju rynku w wyniku wprowadzenia podziału operatora zasiedziałego, np. analizę korzyści ze zwiększonej penetracji, wpływ na rozwój edukacyjny społeczeństwa, a także wpływ na rozwój szeregu usług i produktów opłacalnych tylko w przypadku zwiększonej penetracji np. DSL;
analizę potencjalnych korzyści, które sama TP może odnieść w wyniku podziału;
analizę innych (niż opisany w analizie konsorcjum podział wprowadzony przez BT), możliwych w polskich warunkach scenariuszy przeprowadzenia separacji funkcjonalnej.

9. W ramach niewątpliwie długotrwałego procesu, jakim jest analiza koncepcji podziału funkcjonalnego, przeprowadzenie niezbędnych analiz oraz przygotowanie decyzji i propozycji wdrożenia podziału OZ, Prezes UKE zakłada konieczność dokonania następujących kroków:

Sukcesywnego wszczynania postępowań administracyjnych na hurtowych rynkach dostępowych z uwzględnieniem ich analizy pod katem zasadności nałożenia obowiązku przeprowadzenia separacji funkcjonalnej, ze względu na trwałe i ważne problemy z konkurencją.
Analizy brakujących aspektów rynku w celu otrzymania pełnego obrazu rynku, celowości wprowadzenia separacji i jak najlepszej estymacji efektów jej przeprowadzenia.
Wdrożenie niezbędnych zmian prawnych, szczegółowo opisanych w analizie opracowanej przez konsorcjum.
Zaplanowanie zakresu dyskusji i rozpoczęcie rozmów z TP o planie podziału zgodnym z założeniami UKE.
Kontynuacja rozmów z TP o jej alternatywnym do podziału funkcjonalnego planie „Równoważność dostępu”, który w ogólnym zarysie został przedstawiony Prezesowi UKE w ramach analizy wykonanej przez konsorcjum. Do tej pory odbyły się z TP trzy spotkania w tym zakresie, zaplanowane zostały kolejne trzy.

10. Celem wprowadzenia obowiązku separacji funkcjonalnej jest wydzielenie w TP jednostki hurtowej, niezależnej od TP i podlegającej niezależnemu nadzorowi, który ustali tej jednostce cele strategiczne nastawione na sprzedaż usług hurtowych. Dzięki temu działaniu część detaliczna TP będzie na takich samych warunkach jak OA korzystać z infrastruktury TP co ma na celu likwidację poważnych problemów we współpracy międzyoperatorskiej opisanych szczegółowo w wyżej przytoczonych analizach.

Wydzielenie jednostki hurtowej zapewni zatem OA nabywanie usług od TP na takich samych warunkach i po takich samych stawkach jak część detaliczna TP. Usunięcie powyższych problemów powinno spowodować znaczny wzrost popularności usług świadczonych przez OA na bazie uwolnionych pętli abonenckich (LLU), a w długookresowej perspektywie pobudzić rozwój infrastruktury w wyniku zwiększonych inwestycji OA i OZ.