Komisja Europejska znowu jest zaskoczona decyzjami UKE

Komisja Europejska poinformowała polskiego regulatora rynku telekomunikacyjnego (UKE), że ma poważne wątpliwości co do zasadności planowanego przez UKE określenia dwóch oddzielnych rynków świadczenia usług wymiany ruchu IP (IP tranzyt i IP peering z siecią Telekomunikacji Polskiej). Komisja zakwestionowała również fakt uznania dotychczasowego operatora narodowego za przedsiębiorcę o znaczącej pozycji na tych rynkach. W najbliższych dwóch miesiącach Komisja dokona oceny przedstawionych przez UKE dalszych danych dotyczących rynku i przeprowadzi konsultacje z jego uczestnikami.

„Po raz pierwszy zdarza się, aby europejski regulator uznał, że na rynku usług wymiany ruchu IP nie panuje konkurencja, i zaproponował wprowadzenie regulacji. Sprawa ma zatem charakter złożony i precedensowy, w związku z czym konieczne jest przeprowadzenie całościowej, dogłębnej analizy oraz zebranie przekonującego materiału dowodowego. W tej sytuacji otwarcie drugiego etapu dochodzenia stanowi okazję do szczegółowego zbadania, czy proponowane środki są uzasadnione” – powiedziała unijna komisarz ds. telekomunikacji, Viviane Reding.

Komisarz ds. konkurencji, Neelie Kroes, stwierdziła: „Tylko szczegółowa analiza rynków ruchu IP w Polsce może wyjaśnić, czy sytuacja w zakresie konkurencji uzasadnia podjęcie środków regulacyjnych ex-ante . Istotne jest, aby nie nakładać środków regulacyjnych, które utrudniałyby konkurencję i wstrzymywały dalszy rozwój danych rynków.

Zdaniem UKE Telekomunikacja Polska SA (TP) posiada dominującą pozycję na hurtowych rynkach usług wymiany ruchu IP typu tranzyt w Polsce oraz wymiany ruchu IP typu peering z siecią telekomunikacyjną TP. Choć rynki te generalnie nie podlegają regulacji w państwach UE, to UKE uważa, że w Polsce istnieją szczególne okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązków regulacyjnych. W szczególności UKE twierdzi, że dotychczasowy operator narodowy odmawia wymiany ruchu IP w publicznie dostępnych punktach wymiany ruchu i zmusza alternatywnych dostawców usług internetowych (ISP) do korzystania z drogich połączeń za pośrednictwem należących do TP prywatnych punktów wymiany ruchu.

W wysłanym właśnie piśmie zawierającym poważne wątpliwości Komisja podkreśla, że przedstawione dotąd przez UKE dane nie potwierdzają istnienia dwóch oddzielnych rynków usług wymiany ruchu IP. Wydaje się, że bezpośrednie połączenie z siecią TP i tańsze połączenie niebezpośrednie można uznać za alternatywne możliwości, a oba te rynki mogą w rzeczywistości stanowić jeden rynek wymiany ruchu IP.

Ponadto UKE nie wykazał w wystarczający sposób, jakoby TP posiadała znaczącą pozycję na obu zdefiniowanych rynkach. Świadczenie detalicznych usług internetowych jest uwarunkowane pełną łącznością z dużymi, międzynarodowymi operatorami i z wieloma ISP, a także z dostawcami treści internetowych, w związku z czym nie jest jasne, dlaczego TP miałaby nie być motywowana do wymiany ruchu z innymi sieciami. UKE nie dostarczył też informacji o hurtowym udziale TP w postulowanym rynku świadczenia usługi wymiany ruchu IP typu tranzyt, co pozwoliłoby Komisji na ocenę zdolności TP do działania w oderwaniu od swoich konkurentów i od użytkowników. UKE i polski urząd ochrony konkurencji nakładały już wcześniej obowiązki i kary pieniężne na TP, aby zapobiec stosowaniu przez nią jakichkolwiek dyskryminacyjnych praktyk dotyczących wymiany ruchu IP. Stawki TP za usługę wymiany ruchu IP wykazują wyraźną tendencję spadkową, co może wynikać z niskich barier dostępu na rynek i z ograniczeń związanych z konkurencją.

Kontekst:

Dostawcy usług internetowych muszą zapewnić swoim klientom łączność z dostawcami treści i z abonentami innych sieci. Istnieją dwa sposoby realizacji tego celu: IP peering oraz IP tranzyt. IP peering można zdefiniować jako bezpośrednią wymianę ruchu IP odbywającą się między dwiema połączonymi ze sobą sieciami. W przypadku dwóch ISP, którzy nie są ze sobą bezpośrednio połączeni, ruch może być kierowany przez sieć trzeciego operatora, który oferuje usługi tranzytu za opłatą.

UKE definiuje: i) hurtowy rynek świadczenia usługi wymiany ruchu IP typu peering wyłącznie z siecią telekomunikacyjną TP, argumentując, że TP jest jedynym dostawcą tej usługi w swojej sieci i kontroluje sieć niezbędną do wymiany ruchu, oraz ii) hurtowy rynek świadczenia usługi wymiany ruchu IP typu tranzyt w Polsce. UKE twierdzi, że – z uwagi na brak substytucji podaży dla usługi IP peering – TP posiada stuprocentowy udział w rynku wymiany ruchu IP przez połączenie bezpośrednie (IP peering) z własną siecią.

Poważne wątpliwości Komisji dotyczące planowanego środka zostały przekazane UKE w ramach tzw. „ procedury na podstawie art. 7 ”, określonej w unijnej dyrektywie ramowej dotyczącej sieci i usług łączności elektronicznej ( MEMO/09/539 ). Procedura ta pozostawia organom regulacyjnym pewną swobodę w podejmowanych przez nie działaniach na rzecz osiągnięcia skutecznej konkurencji na krajowych rynkach telekomunikacyjnych, a jednocześnie służy zapewnieniu spójności regulacji w całej UE, w związku z czym organy te muszą przedkładać Komisji planowane przez nie środki regulacyjne. W sytuacji gdy środki te dotyczą kwestii definicji rynku oraz analizy tego, czy operatorzy posiadają znaczącą pozycję rynkową, jak ma to miejsce w obecnym przypadku, Komisja może zażądać od organu regulacyjnego wycofania środka. Jeżeli zaś dotyczą środków regulacyjnych, Komisja może wyrazić swoją opinię, którą organ regulacyjny musi uwzględnić w jak największym stopniu.