Raport UKE nie potwierdza jednoznacznie konieczności podziału TP

UKE opublikował raport analizujący korzyści płynące z potencjalnego podziału prywatnej firmy Telekomunikacja Polska. Według autorów, należy uznać separację funkcjonalną za skuteczny środek regulacyjny w celu eliminacji postawy antykonkurencyjnej TP oraz ograniczenia możliwości wykorzystywania przez TP słabości systemu prawnego. Natomiast nie można uznać tego środka jako właściwego narzędzia do eliminacji pozostałych, zidentyfikowanych barier rozwoju rynku.

Raport został wykonany na rzecz prezesa UKE przez konsorcjum doradcze: KPMG, KPMG Advisory, Kancelarię Grynhoff, Woźny, Maliński oraz Instytut Łączności.

Wykonane analizy

W związku z przygotowywanym raportem konsorcjum doradcze przeprowadziło następujące analizy:

Analizę światowych praktyk i doświadczeń w zakresie wprowadzenia podziału Operatora Zasiedziałego (OZ), tj. studium przypadków Wielkiej Brytanii, Szwecji, Włoch, Nowej Zelandii i Irlandii z uwzględnieniem: powodów, dla których separacja została przeprowadzona lub jest planowana, modeli separacji przyjętych w poszczególnych krajach, a także oczekiwanych oraz osiągniętych korzyści z wprowadzenia separacji, zarówno dla Użytkowników Końcowych (zwanych dalej UK), OZ, jak i Operatorów Alternatywnych (OA);
Analizę stanu rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce i skuteczności regulacji;
Analizę barier rozwoju konkurencji, w tym oceny, które z barier mają charakter trwały i w związku z tym nie jest możliwe ich wyeliminowanie poprzez obecnie dostępne środki regulacyjne;
Analizę separacji funkcjonalnej jako środka eliminacji barier;
Analizę wpływu separacji funkcjonalnej na inwestycje;
Analizę wpływu separacji funkcjonalnej na interes konsumenta i dostęp do innowacyjnych usług;
Analiza możliwości prawnych wdrożenia separacji funkcjonalnej w Polsce;
Wstępną analizę kosztów i korzyści związanych z wprowadzeniem separacji funkcjonalnej TP.
Wnioski z raportu

Najważniejsze wnioski przedstawione przez autorów raportu to:

Analizy wskazują, że na rynkach usług telefonii stacjonarnej i usług transmisji danych brak jest skutecznej konkurencji, który znajduje swój wymiar w silnej przewadze rynkowej TP (patrz rozdziały 4.2.1 - 4.2.7);
Z przeprowadzonych badań opinii operatorów alternatywnych (OA) wynika, że istnieje trwała bariera rozwoju rynku w postaci postawy antykonkurencyjnej TP, której przejawem są działania obstrukcyjne w zakresie współpracy z OA oraz przepływ informacji w Grupie TP, umożliwiający podejmowanie działań antykonkurencyjnych (patrz rozdziały 4.2.8 i 4.2.9);
Innymi trwałymi barierami są: niska jakość sieci dostępowej oraz ryzyko związane z działalnością OA na bazie decyzji administracyjnych (wynikające m.in. ze słabości polskiego systemu prawnego - patrz rozdziały 4.2.9 i 4.2.10);
Istotne znacznie ma też istnienie bariery przejściowej w postaci braku właściwej relacji cenowej pomiędzy opłatami za usługi hurtowe WLR, BSA i LLU, co zdaniem OA powoduje, że świadczenie usług detalicznych na bazie LLU jest obecnie nieopłacalne. Jest to bariera dla rozwoju konkurencji na bazie infrastruktury (patrz rozdziały 4.2.9 i 4.2.10);
Dotychczasowe środki regulacyjne nie wyeliminowały zidentyfikowanych w raporcie barier dla rozwoju rynku i brak jest perspektyw na ich wyeliminowanie (patrz rozdziały 4.2.3 i 4.2.6);
Analizy środka regulacyjnego w postaci separacji funkcjonalnej (patrz rozdziały 4.3 i 11), a także przykładów rozwiązań wprowadzanych w innych krajach (tzn. w Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii - patrz rozdział 3) wskazują, że wprowadzenie separacji funkcjonalnej operatora zasiedziałego (OZ) jest w stanie wyeliminować barierę w postaci postawy antykonkurencyjnej TP. Analizy wskazują także, że separacja funkcjonalna dodatkowo może również ograniczyć negatywne skutki dla rozwoju konkurencji wynikające ze słabości systemu prawnego w Polsce (poprzez m.in. zmianę postawy TP, która nie będzie nakierowana na wykorzystywanie luk i słabości systemu prawnego - patrz rozdziały 4.2.9 i 4.2.10);
Separacja funkcjonalna nie ma jednak wpływu na barierę w postaci niskiej jakości infrastruktury oraz nie będzie w stanie zlikwidować niewłaściwych relacji opłat za usługi hurtowe WLR, BSA, LLU (patrz rozdziały 4.2.9 i 4.2.10). W celu ich eliminacji konieczne jest podjęcie dodatkowych działań regulacyjnych, przy czym po odpowiedniej zmianie relacji stawek hurtowych usług regulowanych, separacja będzie rozwiązaniem wspierającym rozwój usługi LLU jak i pozostałych usług hurtowych;
W świetle obowiązującego aktualnie porządku prawnego istnieje oparta na art. 8 ust. 3 i 4 Dyrektywy o dostępie możliwość prawna zastosowania środka regulacyjnego w postaci separacji funkcjonalnej OZ, przy czym niepewny jest wynik oceny tego środka przez organy sądowe w Polsce, z uwagi na niejednoznaczne podstawy prawne, a także wymaga on zgody Komisji Europejskiej uzależnionej od stwierdzenia, iż środek ten jest adekwatny, uzasadniony oraz proporcjonalny, a dotychczas stosowane środki nie wyeliminowały i nie stwarzają perspektyw wyeliminowania stwierdzonej bariery w postaci antykonkurencyjnej postawy TP. Jako poważne ryzyko efektywnego wdrożenia separacji funkcjonalnej jawi się brak niebudzących wątpliwości i skutecznych środków egzekucyjnych w celu przymuszenia TP do wykonania wszystkich działań niezbędnych do prawidłowego wdrożenia separacji (patrz rozdział 5);
Wstępne oszacowanie ekonomicznych kosztów i korzyści związanych z wprowadzeniem separacji funkcjonalnej TP pokazuje (patrz rozdział 6), że w analizowanym okresie mierzalne korzyści konsumenta z wprowadzenia separacji (tzn. wynikające z oszczędności konsumentów w wyniku obniżania cen detalicznych, przy założeniu usunięcia bariery w postaci niewłaściwych relacji cenowych WLR, BSA i LLU), są zbliżone do kosztów jej wprowadzenia. Stąd też przy podejmowaniu decyzji o separacji funkcjonalnej TP należy uwzględnić inne korzyści (także niemierzalne) oraz zidentyfikowane w raporcie ryzyka w zakresie skuteczności wdrożenia separacji funkcjonalnej (patrz rozdział 6.7);
Ocena korzyści i ryzyk w zakresie wpływu separacji funkcjonalnej na inwestycje w sieci telekomunikacyjne w Polsce oraz interes użytkowników końcowych, a także doświadczenia krajów, które wdrożyły lub rozpoczęły proces separacji funkcjonalnej, w ogólnej konkluzji wskazują na przewagę korzyści z wprowadzenia tego środka regulacyjnego (patrz rozdziały 4.4 i 4.5).
Rekomendacje dla Prezesa UKE

W związku z powyższymi wnioskami Konsorcjum doradcze wskazuje, iż należy uznać separację funkcjonalną za skuteczny środek regulacyjny w celu eliminacji postawy antykonkurencyjnej TP oraz ograniczenia możliwości wykorzystywania przez TP słabości systemu prawnego. Natomiast nie można uznać tego środka jako właściwego narzędzia do eliminacji pozostałych, zidentyfikowanych barier rozwoju rynku.

W raporcie przedstawiono również:

Wnioski z doświadczeń innych krajów (Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Szwecja, Włochy i Irlandia) wprowadzających lub rozważających wprowadzenie podziału funkcjonalnego OZ (patrz rozdział 3);
Rekomendacje konsorcjum w zakresie sposobu przeprowadzenia separacji funkcjonalnej TP, w tym podział usług hurtowych i elementów sieci między poszczególne jednostki OZ, status prawny jednostki wydzielonej, organ nadzoru, potencjalny harmonogram wdrażania itd. (patrz rozdziały 4.6 oraz 7 - 10);
Propozycje zmian w polskim prawie, które wymagane są z uwagi na osiągnięcie zakładanych celów separacji (patrz rozdział 5.7).
W załączonym raporcie Konsorcjum doradcze przedstawiło zestawienie wyników poszczególnych analiz potwierdzających powyższe wnioski oraz sformułowane na ich podstawie rekomendacje w zakresie kształtu separacji funkcjonalnej w Polsce.