Tele2 Polska raczej nie będzie czwartym

Tele2 Polska przedstawiła dziś swoją opinię dotyczącą warunków przetargu na częstotliwości GSM 1800 i UMTS.  Piotr Nesterowicz, dyrektor generalny Tele2 Polska zapowiedział, że jeżeli warunki zaproponowane przez URTiP nie zmienią się, to jego firma w ogóle nie wystartuje w przetargu. Według niego, URTiP powinien bardziej wzmocnić preferencje dla nowych graczy, szybko rozpocząć procedurę zmuszenia obecnych operatorów do udostępnienia roamingu krajowego oraz zapobiec możliwości sztucznego podbijania ceny podczas przetargu przez obecnych operatorów komórkowych. Po rezygnacji Tele2 z uczestnictwa w przetargu raczej nie widać kolejnych podmiotów zainteresowanych inwestycjami na polskim rynku. Zapowiada się więc, że pomysł wprowadzenia na polski rynek kolejnego gracza nie zostanie zrealizowany.

Stanowisko Tele2 Polska

Ocena warunków przetargu na częstotliwości GSM1800 i UMTS oraz omówienie zmian niezbędnych dla zapewnienia realizacji celów wyznaczonych przez URTiP: wzrostu konkurencji, rozwoju rynku i infrastruktury oraz dostępności usług telefonii komórkowej

STRESZCZENIE

Prezes URTiP postawił przed przetargiem na rezerwację częstotliwości w pasmach GSM 1800 i UMTS bardzo słuszne cele, związane ze wzrostem konkurencji na rynku telefonii komórkowej, rozwojem infrastruktury oraz zwiększeniem dostępności (do osiągnięcia przez szybszy wzrost penetracji oraz obniżenie kosztów dla konsumentów).

Niestety, zaproponowane na potrzebny procesu konsultacyjnego warunki nie pozwalają na realizację tych celów. W szczególności:

• Faworyzują operatorów już obecnych na rynku, co niweczy szanse potencjalnych, nowych graczy, hamując tym samym rozwój konkurencji na tym rynku;

• Bezwarunkowo priorytetyzują wysokość zadeklarowanej kwoty, zniechęcając do bardziej ambitnych planów inwestycyjnych w sieć oraz faworyzują obecnych operatorów, którzy mając sieci nie będą musieli ponosić ogromnych nakładów inwestycyjnych. Spowoduje to marginalną lub niewielką rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto ograniczy zdolność ewentualnych, nowych graczy do zaoferowania konkurencyjnych cen, a tym samym nie spowoduje obniżenia kosztów dla konsumentów i przyśpieszenia wzrostu penetracji;

• Premiują subiektywne, nieprzejrzyste i trudne w ocenie kryteria oceny, niwelując znaczenie kryteriów o obiektywnie największym znaczeniu (jak np. wpływ na konkurencyjność rynku).

Aby wyeliminować te istotne błędy, konieczne są zmiany w treści w/w warunków, które pozwolą na skuteczne zrealizowanie celów postawionych przed tym przetargiem. Należy tu wskazać zwłaszcza:

• Wprowadzenie zmian we wzorze, służącym ocenie zachowania warunków konkurencji oraz wysokości zadeklarowanej kwoty, zwłaszcza zwiększenie wagi oceny zachowania warunków konkurencji, w celu stworzenia realnych preferencji dla nowych graczy na rynku telefonii komórkowej;

• Ograniczenie wysokości maksymalnej, możliwej do zaoferowania kwoty w celu eliminacji ofert spekulacyjnych (a przez to negatywnego wpływu na plany w zakresie inwestycji w infrastrukturę oraz obniżanie cen) oraz prób windowania całościowej oceny przez podmioty o fundamentalnie anty-konkurencyjnej ofercie;

• Redukcję łącznej liczby punktów możliwych do uzyskania na podstawie pozostałych kryteriów oraz wprowadzenie prostszych i bardziej przejrzystych zasad oceny, aby zapewnić większą przejrzystość procesu wyboru oraz racjonalność ocen.

Bez wprowadzenia tych zmian postępowanie przetargowe będzie miało iluzoryczny charakter i najprawdopodobniej zakończy się fiaskiem.

PEŁNA WERSJA OPRACOWANIA

PREZES URTIP POSTAWIŁ PRZED PRZETARGIEM SŁUSZNE CELE…

Według Prezesa URTiP, przetarg powinien doprowadzić do realizacji następujących celów:

• Wspierania równoprawnej i efektywnej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych;

• Rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej;

• Zwiększenia dostępu do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych.

Stan rozwoju polskiego rynku telekomunikacyjnego oraz sytuacja rynkowa w sposób jednoznaczny przemawiają za koniecznością zdecydowanej realizacji tych celów. Świadczyć o tym mogą chociażby wskaźniki poziomu penetracji telefonii komórkowej (niewiele ponad 50%!), bardzo wysokie ceny (jedne z najwyższych cen w Europie uwzględniając siłę nabywcza polskiego konsumenta) oraz fakt występowania oligopolistycznych praktyk trzech, obecnych na tym rynku operatorów. Szczegółowe fakty i konkluzje na ten temat były już wielokrotnie publikowane i szeroko omawiane (patrz raport Centrum Adama Smith'a z września 2004 r.)
W sposób oczywisty w interesie trzech obecnych operatorów komórkowych jest obrona istniejącego status quo. Instrumentem do osiągnięcia tego celu jest uzyskanie na swoją rzecz nowych częstotliwości lub też określenie warunków przetargu w sposób uniemożliwiający nowemu operatorowi skuteczne konkurowanie. Biorąc pod uwagę ich jednoznaczną przewagę konkurencyjną i pozycję rynkową, wynikające z posiadania rozwiniętej infrastruktury sieciowej i dużej bazy klientów, koniecznym jest takie określenie warunków przetargu, które te przewagi będą niwelować.

… NIESTETY ZAPROPONOWANE WARUNKI NIE POZWALAJĄ NA REALIZACJĘ TYCH CELÓW

Aby osiągnąć powyższe cele, warunki przetargu powinny:
1) dawać jednoznaczne preferencje podmiotom nieobecnym dotychczas na rodzimym rynku telefonii komórkowej,
2) ograniczać wagę kryterium wartości zadeklarowanej kwoty na rzecz kryterium konkurencyjności i wpływu na rynek, mierzonego np. redukcję kosztów dla konsumentów
3) zapewniać przejrzystość i racjonalność kryteriów i sposobu ich oceny.
Zaproponowane warunki przetargu nie spełniają tych warunków.
Brak preferencji dla nowych graczy - warunki faworyzują dotychczasowy oligopol
Przy obecnej formule kryterium Ocena zachowania warunków konkurencji oraz Wysokość zadeklarowanej kwoty, oferta obecnego operatora jest niemal równorzędna wobec oferty operatora, który jest nowym graczem. Dzieje się tak w wyniku kilku istotnych błędów w formule:

• Wartość deklarowanej kwoty w złotówkach, a nie w milionach złotych, de facto eliminuje jakiekolwiek zróżnicowanie pomiędzy oferentami. Jeżeli dwaj tacy oferenci zadeklarują np.: 100 milionów PLN, to obie ich oferty, bez względu na punkty za konkurencyjność, uzyskają 300 punktów;

• Waga "a" przypisana dla wysokości kwoty zadeklarowanej w oczywisty sposób nagradza oferentów ocenionych jako niekonkurencyjni, a karze tych, którzy uzyskają maksymalną ocenę w zakresie pozytywnego wpływu na wzrost konkurencji. Oferta cenowa każdego z obecnych graczy (zakładając 0 punktów w kryterium wpływu na wzrost konkurencyjności "k") będzie ważona przez 300 (a= 300 - k, czyli "300 - 0"), podczas gdy oferent, gwarantujący największą konkurencyjność, będzie miał wagę tylko 260 (a= 300 - 40);

• Ocena zachowania konkurencji "k" ma bardzo mały wpływ w tej formule - jedynie 40 z maksymalnej liczby 300 punktów, czyli zaledwie 13%!
  Brak zachęt i warunków dla rozbudowy infrastruktury i obniżania kosztów dla konsumentów - realne zagrożenie spekulacyjnymi ofertami finansowymi

Zaproponowana metodologia oceny w sposób jednoznaczny preferuje oferty z wysoką zadeklarowaną opłatą licencyjną. Prowadzi to do sytuacji, w której zwycięzca przetargu musi zapłacić wygórowaną kwotę samej opłaty. Tym samym nie będzie on w stanie ponieść dużych i szybkich nakładów na rozbudowę sieci, jak również będzie miał ograniczone możliwości istotnego obniżenia cen dla konsumentów, co zaprzecza celom postawionym przed tym przetargiem i interesom polskiej gospodarki oraz konsumentów.
Równocześnie mechanizm ten dodatkowo faworyzuje obecnych graczy. Każdy z nich już posiada licencje oraz od dawna zbudowaną sieć GSM, jak również sieć UMTS w zaawansowanym stadium budowy. Tym samym, w przypadku wygrania przetargu, nie będzie budował kolejnej sieci. Równocześnie wygranie przetargu oznacza możliwość utrzymania obecnego poziomu cen a tym samym bardzo wysokiego poziomu zyskowności (EBITDA rzędu 40-50%, 1-2 miliardów PLN rocznie). Ponieważ operatorzy ci nie muszą ponosić nakładów na infrastrukturę, mogą oferować spekulacyjnie wysokie kwoty za rezerwację przedmiotowych częstotliwości z pełną świadomością możliwości późniejszego przeniesienia tego obciążenia na klientów.

Istotne problemy wynikają z:

• Braku ograniczenia wartości deklarowanej kwoty;

• Możliwości scedowania przyznanych uprawnień do częstotliwości na rzecz stron trzecich, co stwarza poważne ryzyko zmowy obecnych operatorów (jeden deklaruje sztucznie wysoką kwotę licencji, potem dzieloną pomiędzy trzech);

• Krótkiego okresu, na jaki przyznawane są przedmiotowe częstotliwości (na GSM jedynie 10 lat!), co dramatycznie wpływa na obniżenie atrakcyjności inwestycji dla nowych graczy.

Brak przejrzystości - duża waga trudnych w ocenie i częściowo pokrywających się kryteriów

Aż 40% łącznej liczby punktów (do 200) można uzyskać w wyniku oceny czterech kryteriów, które są bardzo trudne do oceny i mało przejrzyste. Dodatkowo, część z tych kryteriów jednoznacznie preferuje obecnych operatorów, a część w istotny sposób pokrywa się z innymi kryteriami. Rodzi to bardzo poważne obawy o rzetelność i przejrzystość oceny. W szczególności:

• Aż 100 punktów można uzyskać w wyniku Oceny wiarygodności finansowej uczestnika postępowania przetargowego. Wiarygodność finansowa jest bardzo istotna, ale jej waga nie powinna przesłaniać ustawowo wskazanych dwóch podstawowych kryteriów, a szczególnie powinna być oparta na jasnych, mierzalnych, ilościowych kryteriach. Obecnie proponowane kryteria są całkowicie nieprzejrzyste i rodzą poważne podejrzenia o możliwość manipulacji;

• Wątpliwym kryterium jest Ocena rozwiązań technicznych, w szczególności "szczegółowy projekt techniczny", "lokalizacje stacji bazowych", "central komutacyjnych" czy "centrów zarządzania siecią". Tak szczegółowych planów technicznych nie tworzy się na poziomie biznes planu niezbędnego do złożenia oferty przetargowej, a fakt standaryzacji rozwiązań technicznych i koncentracji rynku dostawców w rękach kilku globalnych firm oznacza, że każdy oferent chcący zbudować ogólnokrajową sieć musi korzystać z podobnych rozwiązań. Dodatkowo, jednoznacznie faworyzują one obecnych graczy, którzy posiadają 100% informacji o polskim rynku i mają już gotową sieć, podczas gdy dla nowego gracza podanie "lokalizacji stacji bazowych" na tym etapie jest wymaganiem abstrakcyjnym i nierealnym.

• Kryterium Ocena studium ekonomiczno-finansowego jest całkowicie nieprzejrzyste, subiektywne, a dodatkowo w dużej części pokrywające się z kryterium wpływu na rynek (konkurencyjności). W jaki sposób komisja porówna i ustali, czy strategia koncentracji na klientach indywidualnych jest lepsza niż na klientach biznesowych, czy też konkurencji ceną wobec konkurencji zakresem usług? Czy biznes plan zakładający zyskowność na poziomie 10% jest lepszy, czy gorszy niż ten z celem 30%?;

• Kryterium Ocena doświadczenia w zakresie rynku telekomunikacyjnym jest bardzo ważne. Koniecznym jest jednak uproszczenie czynników wpływających na tą ocenę i ich jasne wyliczenie. Obecna propozycja tworzy ogromne pole dla uznaniowego charakteru tej oceny.
  Ponadto zbyt duże jest znaczenie powyższych kryteriów w stosunku do wagi kryteriów o najważniejszym (dodatkowo potwierdzonym przez przepisy ustawy) charakterze, a więc wysokości zadeklarowanej kwoty a przede wszystkim kryterium konkurencyjności - 2/5 wobec 3/5.

WPROWADZENIE KILKU PROSTYCH ZMIAN POZWOLI WYELIMINOWAĆ TE PROBLEMY I ZAPEWNI OSIĄGNIĘCIE CELÓW POSTAWIONYCH PRZED PRZETARGIEM
Przedstawione powyżej problemy jednoznacznie wypaczają cele i możliwy wynik przetargu. Jednakże poprzez wprowadzenie zaledwie kilku niewielkich zmian możliwym jest wyeliminowanie tych problemów i zapewnienie, że przetarg przyniesie oczekiwane efekty.
Zmiany w formule obliczającej punktację dla kryterium Ocena zachowania warunków konkurencji
W formule kryterium Ocena zachowania warunków konkurencji oraz wysokości zadeklarowanej kwoty wprowadzić należy następujące zmiany:

• Wartość deklarowanej kwoty podawana w milionach złotych; doprowadzi to do efektywnego różnicowania ofert i usunie oczywiste niedopatrzenie;

• Zmiana definicji wagi przypisanej dla wysokości kwoty zadeklarowanej "a" z "300 - k" na "300 - maksymalna wartość k". Oznacza to, że w procesie oceny ofert nie będą nagradzane firmy, których oferty zostały uznane za niekonkurencyjne. I tak, przy obecnej maksymalnej wartości "k" równej 40, "a" będzie wynosiło 260 - tyle samo dla każdego oferenta, bez względu na ocenę aspektów konkurencyjności;

• Zwiększenie znaczenia Oceny zachowania konkurencji "k" z obecnych maksymalnie 40 punktów (tylko 13% całości) do 100 punktów (33% całości oceny tego kryterium). Tym samym możliwe wartości "k" wynosiłyby 0, 50 i 100, w zależności od wpływu danego oferenta na konkurencyjność rynku (czym większy ten wpływ, tym większa byłaby liczba przyznawanych punktów). Równocześnie niezbędnym jest wprowadzenie oczywistego wymogu minimalnego, tzn. żaden oferent, którego pozycja na polskim rynku komórkowym kwalifikowałaby go do pozycji podmiotu dominującego (SMP), czyli ponad 25% udziału w rynku, nie może uzyskać pozytywnej oceny w tym kryterium, czyli punktacja równa 0.

• Doprecyzowanie definicji udziału Oferenta w polskim rynku telefonii komórkowej "u" tak, aby było jasne, że dotyczy to udziału w całym rynku bez względu na platformę technologiczną, która jest wykorzystywana.

Kwestia wykluczenia z udziału w przetargu podmiotów działających na rynku telefonii komórkowej w Polsce
Jedną z ważnych deklaracji Prezesa URTiP, przedstawianych publicznie w okresie prac nad warunkami przetargu, była zapowiedź możliwości wyłączenia z udziału w przetargu podmiotów działających na rynku telefonii komórkowej w sytuacji gdy ich oferta i ewentualny wybór będzie miał negatywny wpływ na rozwój konkurencji w tym segmencie rynku. Wbrew tym zapowiedziom projekt dokumentacji przetargowej nie zawiera i nie dopuszcza takiej możliwości. Stanowi to nie tylko o niedotrzymaniu przez Prezesa URTiP swoich wstępnych deklaracji, ale również niweluje szanse na zwiększenie konkurencyjności rynku (o czym wyżej).
Eliminacja zagrożenia spekulacją wysokością zadeklarowanej kwoty i stworzenie zachęt dla rozbudowy infrastruktury oraz obniżania kosztów dla użytkowników
Rozwiązanie tego problemu może być osiągnięte poprzez następujące zmiany:

• Wprowadzenie górnego ograniczenia wartości deklarowanej kwoty za rezerwację przedmiotowych częstotliwości. Wartość przyznawanych uprawnień jest swoistym filtrem ofert niepoważnych, stąd też nie powinna być symboliczna, ale z drugiej strony powinna uwzględniać fakt, że nowy gracz będzie musiał zainwestować w infrastrukturę kwoty często oceniane na miliard Euro lub więcej. Stąd też maksymalna wartość opłaty za rezerwację częstotliwości w paśmie GSM nie powinna przekraczać 10 milionów EURO, co odzwierciedla m.in. fakt, że jest to już technologia schyłkowa, trzej konkurencji posiadają w pełni rozwiniętą i zamortyzowaną sieć, a penetracja GSM przekroczyła 50%. Maksymalna wartość opłaty za rezerwację częstotliwości w paśmie UMTS nie powinna przekroczyć 100 milionów EURO, co uwzględnia obecne wyceny wartości tej technologii i uprawnień do korzystania z niej na światowych, porównywalnych rynkach. Równocześnie stanowi to już (aż!) 10% szacowanych niezbędnych nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę.

• Eliminacja możliwości podziału przyznanych częstotliwości i scedowania uprawnień do nich na rzecz innych podmiotów, celem wykluczenia ryzyka zmowy obecnych operatorów lub nowych graczy;

• Wydłużenie okresu rezerwacji częstotliwości w obu pasmach (GSM i UMTS) do 20 lat, co pozwoli na bardziej racjonalny gwarantowany okres zwrotu ogromnych inwestycji.

Kwestia roamingu krajowego
Jednym z istotnych mankamentów zaproponowanych warunków przetargów na GSM 1800 i UMTS jest brak jasnej deklaracji dotyczących roamingu krajowego oraz warunków rozliczeń międzyoperatorskich nowego operatora z operatorami zasiedziałymi na rynku telefonii komórkowej, jako elementów warunkujących zdolność nowego gracza do konkurowania z operatorami zasiedziałymi.
Wbrew wyrażanym publicznie przez przedstawicieli URTiP obawom, skuteczne nałożenie (na rzecz nowego gracza, wyłonionego w przetargu) obowiązku roamingu krajowego w drodze decyzji Prezesa URTiP indywidualnie rozstrzygającej spór pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w trybie art. 28 Pt jest dopuszczalne i wskazane.
Redukcja wagi kryteriów subiektywnych oraz wprowadzenie większej przejrzystości w ich ocenie
Aby wyeliminować duże zagrożenie uznaniowymi oraz nieprzejrzystymi ocenami dla istotnej części kryteriów, niezbędnym jest wprowadzenie następujących zmian:

• Obniżenie łącznej maksymalnej wartości punktów dla tych kryteriów z 200 na 100, w szczególności Wiarygodność Finansowa 0-35, Doświadczenie na rynku telekomunikacyjnym 0-45 oraz Ocena techniczna 0-10, Ocena studium ekonomiczno-finansowego 0-10.
  - Ocena wiarygodności finansowej uczestnika postępowania przetargowego powinna być dokonana w oparciu o jednoznaczne, ilościowe wskaźniki finansowe, obliczone dla oferenta wraz z Grupą kapitałową i/lub jego udziałowcami. Uwzględnienie wyników Grupy/akcjonariuszy jest niezbędne biorąc pod uwagę skalę inwestycji i to, że wielu potencjalnych nowych graczy może nie prowadzić obecnie działalności w Polsce, a lokalne spółki powołane dla potrzeb przetargu siłą rzeczy nie będą odzwierciedlać realnego potencjału finansowego. Ocena powinna być dokonywana w oparciu o 1-2 konkretne wskaźniki finansowe obrazujące zdolność do poniesienia tak poważnych inwestycji - powinny dotyczyć przepływów gotówkowych oraz poziomu zadłużenia;

• Waga Oceny rozwiązań technicznych, biorąc pod uwagę wskazane już wyżej poważne wątpliwości dotyczące tego kryterium, racjonalnym jest dalsze obniżenie jego wagi do 0-10;

• Znaczenie kryterium Ocena studium ekonomiczno-finansowego powinno zostać zmniejszone do minimum (maksymalna liczba punktów=10). Wynika to bezpośrednio z braku możliwości racjonalnej oceny i porównania ofert opartych na różnych strategiach, co zostało wykazane wcześniej, jak również z tego, że ocena tych kwestii jest już częściowo uwzględniona w kryterium wpływu na konkurencyjność;

• Wprowadzenie trzech przejrzystych czynników oceny dla kryterium Ocena doświadczenia w zakresie rynku telekomunikacyjnym, gdzie każdy czynnik ma 0-15 punktów. Czynniki te to: liczba krajów europejskich, w których oferent (wraz z grupą/udziałowcami - dotyczy również pozostałych czynników) jest obecny na rynku telekomunikacyjnym; liczba krajów europejskich, na których oferent wszedł na rynek telefonii komórkowej, gdy penetracja przekraczała 50%; wielkość bazy klientów na polskim rynku telekomunikacyjnym.

Poprzez wprowadzenie tych kilku zmian Prezes URTiP będzie w stanie osiągnąć cele postawione przed przetargiem, a tym samym doprowadzić do istotnego przyśpieszenia wzrostu penetracji telefonii komórkowej w Polsce, obniżenia kosztów dla klientów, oraz poważnego wzrostu infrastruktury, a tym samym inwestycji kreujących poważny popyt na produkty i usługi w Polsce, co powinno mieć dodatkowy wpływ na tempo wzrostu Produktu Krajowego Brutto oraz redukcji poziomu bezrobocia, które są przecież kluczowymi celami, jakie stawia sobie rząd Polski.

20 stycznia 2005 r.