NIK sprawdził jak się buduje internet za unijne pieniądze - gotowe 4% sieci

Nieprawidłowo przeprowadzony konkurs na rozdysponowanie ponad 1 mld zł, nieegzekwowanie od realizatorów projektów zobowiązań wynikających z umów i duże opóźnienia inwestycji – tak NIK ocenia budowę internetu szerokopasmowego w województwie lubelskim.

Kontrolowane przez Izbę umowy zawarte w drugiej połowie 2018 r. przewidywały wybudowanie do 2022 r. sieci o długości ponad 14 tys. km, która umożliwiłaby dostęp do internetu szerokopasmowego ponad 200 tys. gospodarstw domowych i niemal 1200 szkołom. Z kontroli przeprowadzonej przez Izbę wynika jednak, że ponad dwa i pół roku po rozpoczęciu inwestycji, gotowe było niecałe 4% docelowej sieci, która swoim zasięgiem objęła ok. 4% planowanej liczby gospodarstw domowych, a na koniec maja 2021 r. podłączonych było do niej także nieco ponad 37% przewidywanych w projektach placówek oświatowych. W niektórych miejscach nowa sieć zdublowała już istniejącą, a prawie połowę z udostępnionych do jej zainstalowania słupów energetycznych, ich właściciel, czyli spółka PGE Dystrybucja planowała zmodernizować lub zlikwidować w ciągu 10 lat.

Do zrealizowania inwestycji Centrum Projektów Polska Cyfrowa (CPPC) wybrało trzy firmy. Jeden projekt miała zrealizować Hrubieszowska Telewizja Kablowa, a pozostałe 11 powiązane z dużymi przedsiębiorstwami firmy Fibee I i Fibee IV, które powstały w trakcie trwania konkursu, nie zrealizowały wcześniej żadnej inwestycji, a ich kapitał zakładowy wynosił odpowiednio 5 tys. i 6 tys. zł. Mimo, że spółki te nie wykazały się wymaganym   potencjałem ekonomicznym zgodnie z warunkami konkursu, na 19 projektów (11 w województwie lubelskim) przyznano im z naruszeniem prawa w sumie ponad 1 mld 84 mln zł bezzwrotnego wsparcia.

Fibee I i Fibee IV wygrały konkurs, chociaż jego wymagania mogły spełnić przede wszystkim duże przedsiębiorstwa, które posiadały środki finansowe na zapewnienie wkładu własnego do projektów. W przypadku jego braku, konieczne było przedstawienie bezwarunkowej promesy kredytowej wystawionej przez bank. Żadna z tych spółek nie złożyła promesy, jednak eksperci oceniający ich potencjał ekonomiczny, kierując się wyjaśnieniami CPPC uznali, że spełniają wymagania konkursowe. Firmy te przedłożyły dokumenty, z których wynikało, że wkład własny zapewni powiązana z nimi spółka z Luksemburga. Na etapie oceny wniosków Centrum przyjęło, że jest to zgodne z wymogami konkursu, ale wcześniej nie poinformowało innych firm, że mogą w ten sposób interpretować jego regulamin. Nie zweryfikowało także samych dokumentów, choć w przypadku pozostałych spółek startujących w konkursie było to standardem.

Po zawarciu umów o dofinansowanie, jeszcze w listopadzie 2018 r. z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, wypłacono Fibee I i Fibee IV najwyższe z możliwych zaliczki w wysokości 40% dofinansowania (264,6 mln zł). Po ponad dwóch latach dysponowania tymi środkami spółki nie rozliczyły z tego 227 mln zł i choć nie zakończyły w terminie kluczowych etapów budowy sieci, dzięki podpisanym z CPPC aneksom do umów, nie zapłaciły także karnych odsetek w wysokości 17,4 mln zł.

CPPC nie wyegzekwowało również od tych firm terminowego wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umów i rozpoczęcia prac w ciągu czterech miesięcy od dnia podpisania umowy. Z opóźnieniem reagowało na wprowadzane przez spółki zmiany w projektach i na rozliczanie przez nie wniosków o płatność. Niezgodnie z regulaminem konkursu CPPC wydłużyło również okres realizacji projektów i zaakceptowało, jako tymczasowe rozwiązanie, możliwość podłączenia szkół do sieci w technologii innej niż światłowodowa.

Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości w działalności Centrum Projektów Polska Cyfrowa świadczą o niewystarczającym nadzorze nad tą instytucją najpierw Ministra Cyfryzacji, a od października 2020 r. z powodu likwidacji tego resortu, także premiera. 

NIK ma również zastrzeżenia do systemu wyznaczania przez Urząd Komunikacji Elektronicznej obszarów konkursowych obejmujących tzw. białe plamy, czyli miejsca, w których nie było dostępu do internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s, a w przypadku szkół — 100 Mb/s. UKE nie posiadało bowiem aktualnych informacji na ten temat, nie miało także danych o rzeczywistym przebiegu istniejącej sieci.

By zrealizować cele dotyczące internetu szerokopasmowego wyznaczone przez Komisję Europejską i znajdujące się w programie rządowym, konieczne jest wsparcie publicznymi pieniędzmi budowy sieci na tych obszarach, które nie są opłacalne dla komercyjnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych - na terenach wiejskich o niskiej gęstości zaludnienia i rozproszonej zabudowie. Kontrola NIK pokazała jednak, że do końca 2021 r. działania CPPC, Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz spółek, które otrzymały dofinansowanie, nie zapewniły mieszkańcom takich terenów w Lubelskiem dostępu do internetu szerokopasmowego.

Eksperci, którzy pod koniec 2018 r. oceniali wnioski o dofinansowanie budowy internetu szerokopasmowego w województwie lubelskim uznali, że harmonogramy projektów i ich zakres finansowy są możliwe do zrealizowania. Uwzględniały czas niezbędny do zorganizowania konkursów na wykonawców robót, a także wpływ czynników zewnętrznych. Tymczasem ponad dwa i pół roku od rozpoczęcia inwestycji, które pierwotnie miały zakończyć się w grudniu 2021 r., prace nie dotarły nawet do półmetka.

Do końca lutego 2021 r. w ramach czterech skontrolowanych projektów spółka Fibee I wybudowała jedynie 0,2% planowanej długości sieci, do której było podłączonych 25,4% placówek oświatowych oraz 1,7% gospodarstw domowych. Z kolei spółka Fibee IV w ramach 7 realizowanych projektów zrealizowała 3% planowanej długości sieci, do której podłączono 3,5% jednostek oświatowych oraz 7,5% gospodarstw domowych.

W tym czasie lokalne mikroprzedsiębiorstwo Hrubieszowska Telewizja Kablowa (HTK) w ramach jednego projektu wybudowało 39,5% długości sieci, dostęp do niej uzyskało 6,5% gospodarstw i niemal 78% przewidywanych szkół.

Opóźnienia prac miały jednak miejsce w przypadku wszystkich 12 skontrolowanych przez NIK projektów. W przypadku Fibee I i Fibee IV główną przyczyną było wybranie wykonawców robót dopiero po upływie dziewięciu miesięcy od dnia podpisania umów o dofinansowanie. Wynikało to z tego, że spółki zwlekały z ogłoszeniem przetargu, konieczne stało się także jego powtórzenie. Opóźnienia w przypadku HTK wynikały ze zmiany technologii budowy.

Według kontrolowanych firm istotny wpływ na opóźnienia miała pandemia COVID-19, jednak jak przypomina NIK, obostrzenia z nią związane zaczęły być wprowadzane w Polsce dopiero w drugiej połowie marca 2020 r. Minęło już wówczas ponad 18 miesięcy, czyli niemal połowa czasu przewidzianego na realizację projektów.

W maju i czerwcu 2021 r., CPPC podpisało ze wszystkimi trzema firmami aneksy do umów o dofinansowanie, na podstawie których okresy zakończenia projektów przez Fibee I i Fibee IV, zostały wydłużone z grudnia 2021 r. do 16 września 2022 r., a projektu HTK z 30 września 2021 r do 28 kwietnia 2022 r. Doszło do tego wbrew wymogom konkursu, którego regulamin zakładał przeznaczenie maksymalnie 36 miesięcy na realizację projektów (od dnia rozpoczęcia prac).  Zgodnie z tym zapisem przedłużony termin zakończenia realizacji projektów w przypadku Fibee I i Fibee IV mógł zostać określony najpóźniej na 19 czerwca 2022 r., a HTK na 28 stycznia 2022 r.

Zawarcie aneksów do umów, w których zmieniono także terminy rozliczenia zaliczek spowodowało, że spółki Fibee I i Fibee IV nie musiały płacić karnych odsetek w wysokości 17,4 mln zł.

Zdaniem NIK, z uwagi na niski stopień zaawansowania prac, zakończenie realizacji 11 projektów przez spółki Fibee I i Fibee IV jest zagrożone i to zarówno w terminie do 19 czerwca 2022 r. zgodnym z regulaminem konkursu, jak i do 16 września 2022 r., czyli w terminie przyjętym w aneksach do umów.

Z kolei trwałość inwestycji jest zagrożona w długoterminowej perspektywie w przypadku sieci szerokopasmowej podwieszanej do słupów elektroenergetycznych. Jeśli bowiem po obowiązkowym siedmioletnim okresie jej utrzymania PGE Dystrybucja będzie modernizować słupy lub je zlikwiduje, na terenach wiejskich Lubelszczyzny o niskiej gęstości zaludnienia znów mogą powstać białe plamy w dostępie do szybkiego internetu. Spółka zarządzająca siecią może bowiem uznać, że jej ponowna budowa w tych rejonie jest nieopłacalna.

Fiberhost przygotował specjalne oświadczenie, które neguje część wniosków NIK na temat budowy sieci światłowodowej na Lubelszczyźnie. Według spółki obecnie zaawansowanie prac wynosi 91%:

Oświadczenie w sprawie komunikatu NIK dotyczącego budowy sieci światłowodowej w województwie lubelskim w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa z dnia 7 czerwca 2022.

Komunikat prasowy NIK podważa wiarygodność spółek celowych Fibee I i Fibee IV, sugerując, że te nie posiadają dostatecznych środków finansowych, kompetencji oraz doświadczenia do realizacji projektów infrastrukturalnych Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa w województwie lubelskim finansowanych ze środków UE.  Jednocześnie przytoczone informacje opierają się na stanie faktycznym z dnia 31 stycznia 2021 r., które nie oddają obecnego zaawansowania prac.

Powstałe na potrzeby realizacji projektu Spółki Celowe Fibee I sp. z o.o. i Fibee IV sp. z o.o., należą do grupy powiązanej kapitałowo z Fiberhost S.A. (dawniej INEA S.A.), która od ponad 10 lat z powodzeniem realizuje duże projekty polegające na budowie sieci telekomunikacyjnej, w tym również współfinansowane ze środków UE przyczyniając się do walki w wykluczeniem cyfrowym w Polsce. Fiberhost administruje blisko 35 tys. km sieci światłowodowej, w której zasięgu jest 960 tys. gospodarstw domowych w 8 województwach Polski.

W oficjalnym wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do spółek Fibee I i Fibee IV, dostępnym na witrynie NIK (część „Uwagi i Wnioski”), nie sformułowano wobec tych spółek jakichkolwiek wniosków pokontrolnych dot. finansowania własnego projektu. Dlatego też sugerowanie, że spółki te nie posiadają dostatecznych środków, kompetencji oraz doświadczenia do realizacji projektu uważamy za bezzasadne.

Ponadto komunikat NIK może wprowadzać w błąd, gdyż został w sporządzony w oparciu o informacje z 31 stycznia 2021 roku. Wybudowana przez spółki FIBEE sieć światłowodowa w województwie lubelskim to obecnie 91% założonego stanu końcowego, a dostęp do niej ma już blisko 65% gospodarstw domowych znajdujących się w jej zasięgu (wg danych z 24.05.2022 r.).

Ocena zaawansowania inwestycji przez pryzmat jedynie wydatków poniesionych na etapie uzyskiwania niezbędnych pozwoleń, na których opiera się NIK, nie oddaje faktycznego stanu prac i nie powinna być podstawą do formułowania daleko idących wniosków na temat projektów.

Realizacja projektów przebiega zgodnie z postanowieniami umowy i uzgodnionym harmonogramem, zaś wskazane przez NIK uwagi związane z realizacją programu przez spółki Fibee I i Fibee IV w żaden sposób nie generują ryzyka z punktu widzenia oczekiwanych rezultatów programu oraz nie generują zagrożenia utraty środków unijnych.                                                                                          

Zarząd Fiberhost S.A.

Centrum Projektów Polska Cyfrowa również nie zgadza się z zarzutami NIK:

Oświadczenie w sprawie raportu NIK

CPPC nie zgadza się z wnioskami z kontroli NIK w zakresie budowy sieci szerokopasmowej w województwie lubelskim i w szerokim zakresie wniosło swoje zastrzeżenia do raportu, zawierającego błędy wynikające z niezrozumienia specyfiki procesu inwestycyjnego w telekomunikacji. Dodatkowo, warto podkreślić, że dane w nim zawarte pochodzą z 2021 roku.

Inwestycje w sieć telekomunikacyjną, w tym realizacja POPC, stanowią absolutny priorytet dla całej administracji. Projekt, który był przedmiotem kontroli, ma na celu podniesienie o 21 p.p. poziomu dostępu gospodarstw domowych do internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s na obszarze województwa lubelskiego. Jest to najwyższy współczynnik efektów wdrażania I osi PO PC wśród wszystkich województw.

Chcemy podkreślić, że mając pełną wiedzę o zaawansowaniu projektów, możemy potwierdzić, że nie ma zagrożenia realizacji umów związanych z wdrażaniem I osi Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na terenie województwa lubelskiego. Zgodnie z obecnym stanem realizacji projektów, gotowych jest 98% węzłów sieci i sieć jest doprowadzona do 60% gospodarstw domowych.

Objęta kontrolą budowa sieci światłowodowej w województwie lubelskim finansowana jest ze środków unijnych i jej realizacja podlega regulacjom unijnym oraz polskim związanym z funduszami strukturalnymi. Środki zgodnie z przepisami przekazywane są w transzach na podstawie harmonogramu realizacji projektu, a ich rozliczenie następuje w związku z wykonanymi pracami, które następnie jest poświadczane kontrolą na miejscu realizacji projektu. Kontrola sprawdza parametry i przebieg wybudowanej sieci oraz zgodność realizacji projektu z jego założeniami, a także umową o dofinansowanie.

CPPC przeprowadziło w 2017r. konkurs na dofinansowanie projektów budowy sieci światłowodowej w województwie lubelskim, w którego wyniku wybrane zostały projekty spółek Hrubieszowska Telewizja Kablowej, FIBEE I i FIBEE IV. Każdy z projektów realizowany jest na odrębnych obszarach inwestycyjnych, na które dzieli się województwo lubelskie.

Teza NIK, że dofinansowanie na realizację projektów dostały spółki nieposiadające doświadczenia w realizacji podobnych przedsięwzięć, jest fałszywa. Spółka Hrubieszowska Telewizja Kablowa działa na rynku telekomunikacyjnym województwa lubelskiego od 1998 r. Spółki FIBEE I i FIBEE IV z kolei, to spółki celowe powołane do realizacji tych inwestycji przez spółkę Fiberhost S.A., jednego z największych operatorów telekomunikacyjnych w Polsce. Spółka Fiberhost S.A. (dawniej INEA S.A.) administruje 30 tys. km sieci światłowodowej, w której zasięgu jest 900 tys. gospodarstw domowych w 8 województwach Polski. Warto podkreślić, że Spółki FIBEE I i FIBEE IV są spółkami ostatecznie kontrolowanymi przez Macquarie Group Limited, z siedzibą w Sydney, Australia. Macquarie Group Limited to spółka inwestycyjna zarządzająca na całym świecie zasobami o wartości ponad 700 mld dolarów australijskich (dane z 2021 r.). Są to więc podmioty mające nie tylko odpowiednie doświadczenie, ale i bezpieczne fundamenty finansowe dla realizacji tego typu przedsięwzięć.

Co więcej, każda ze spółek realizujących projekt jest zobowiązana sfinansować część kosztów projektu. Spółka Hrubieszowska Telewizja Kablowa jest zobligowana dołożyć do projektu 22 mln zł, co stanowi 32% wartości projektu ogółem, a spółki FIBEE I i FIBEE IV muszą do projektów dołożyć 608 mln zł, co stanowi 35% wartości projektów ogółem.

Każdy z podmiotów realizujących projekty finansowane z PO PC przeprowadza te przedsięwzięcia w dwóch fazach. Pierwsza faza to działania przygotowawcze, tj. wybór generalnego wykonawcy inwestycji (zgodnie z regulacjami unijnymi związanymi z konkurencyjnym wyborem wykonawców usług), pozyskiwanie wszelkich wymaganych prawem zgód i pozwoleń zarówno od urzędów, jak i mieszkańców na danym obszarze inwestycji oraz projektowanie sieci, w tym jej ewentualne przeprojektowywanie, w zależności od specyfiki terenu. Faza ta trwa we wszystkich projektach PO PC około 12-15 miesięcy. Jest to czas poświęcony pracy administracyjnej, a dopiero po jej wykonaniu spółka może przystąpić do realizacji inwestycji – nie powinno więc dziwić niskie wydatkowanie środków w pierwszej fazie procesu inwestycyjnego. Druga faza to prace budowlane, realizowane co do zasady przez 9 miesięcy w roku (w okresie zimowym części prac związanych z kładzeniem światłowodów nie można wykonywać). Już w trakcie realizacji prac budowlanych możliwe jest dalsze przeprojektowywanie sieci i pozyskiwanie zgód i pozwoleń w związku ze zmianą przebiegu sieci, PO PC dopuszcza takie sytuacje.

W przypadku projektów realizowanych w województwie lubelskim, po zakończeniu prac przygotowawczych wybuchła pandemia COVID-19, która wpłynęła na możliwość realizacji inwestycji w terenie. Czynnikami spowalniającymi realizację przedsięwzięć były zamknięte urzędy, kwarantanny i izolacje wśród pracowników pracujących przy projekcie, opóźnienia w dostawach sprzętu z Azji, obawy mieszkańców przed wpuszczaniem ekip budowlanych na swoje posesje. Czynniki te w różnej intensywności występowały przez cały okres realizacji wszystkich projektów.

Warto wskazać, że w związku z pandemią COVID-19, Sejm uchwalił tzw. ustawę covidową, która automatycznie wydłużyła okres realizacji wszystkich przedsięwzięć finansowanych z funduszy unijnych o 90 dni i wprowadziła ścieżkę dalszego wnioskowania o wydłużenie projektu w oparciu o przesłanki negatywnego wpływu COVID-19 na realizację projektu. Wbrew tezom NIK, ustawodawca przewidział możliwość wydłużania realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych i niekarania realizatorów projektów za te opóźnienia. Dodatkowo CPPC, aneksując umowy o dofinansowanie, zobowiązało spółki realizujące inwestycje do zwiększenia zakresu projektów i sfinansowania ich ze środków własnych, by w ten sposób zrekompensować społeczny koszt opóźnienia inwestycji.

Spółki realizujące projekty zostały w istotny sposób dotknięte pandemią COVID-19 i miało to wpływ na zaawansowanie prac w momencie kontroli NIK. Niemniej jednak, niezależnie od wpływu pandemii na możliwość wykonania projektu w terminie, realizacja inwestycji przyspieszyła i obecnie poziom zaawansowania prac to: 98% wybudowanych węzłów sieci, 60% gospodarstw domowych objętych zasięgiem sieci, 60% środków rozliczonych.

Nie ma obecnie zagrożenia niewybudowania planowanej sieci w województwie lubelskim i w związku z tym nie ma na ten moment również żadnego zagrożenia utraty środków unijnych przeznaczonych na te cele. Co więcej, realizowane obecnie inwestycje w tym województwie zmierzają ku końcowi i zostaną zakończone zanim ruszą projekty dalszej rozbudowy sieci finansowane z nowego budżetu unijnego oraz ze środków Krajowego Planu Odbudowy.