Porażka UKE - KE zgłasza weto do projektów decyzji polskiego regulatora

Komisja Europejska zgłosiła weto do projektów decyzji prezesa UKE w sprawie pozycji znaczącej TP na rynkach 1 i 2.

10 stycznia 2007 r. Komisja Europejska zgłosiła weto do notyfikowanych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej projektów decyzji w sprawie wyznaczenia Telekomunikacji Polskiej S.A. jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej i utrzymania w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych dla konsumentów (tzw. rynek 1) oraz dla użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynek 2) i nałożenia na tego przedsiębiorcę obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie Prawo telekomunikacyjne.

Weto Komisji zakończyło 2-miesięczną procedurę wstrzymującą wydanie tych decyzji, w związku ze zgłoszonymi przez Komisję w dniu 13 listopada 2006 r. „poważnymi wątpliwościami” (tzw. „serious doubts letter”), które rozpoczęły fazę II postępowania konsolidacyjnego.

W decyzji wetującej Komisja stoi na stanowisku, że dowody przedstawione przez Prezesa UKE nie uzasadniają definicji rynku, obejmującej w ramach rynku właściwego detaliczny dostęp dla potrzeb usług szerokopasmowych, a zatem projekt decyzji nie jest zgodny z prawem wspólnotowym, w szczególności z art. 8 i 15 ust. 3 dyrektywy ramowej w połączeniu z art. 10 i 82 Traktatu.

Z tego powodu Komisja nakazuje Prezesowi UKE wycofanie notyfikowanych projektów decyzji. Ponadto, jak wynika z decyzji wetującej, Prezes UKE podczas kolejnego definiowania rynków dostępu do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i dla użytkowników końcowych nie będących konsumentami powinien w pełni wziąć pod uwagę analizę Komisji, dotyczącą tego, dlaczego projekty decyzji w obecnym kształcie nie powinny zostać przyjęte. W szczególności, rozważając zakres produktów zaliczonych do wspólnego rynku dostępu, Prezes UKE powinien dokładnie przeanalizować substytucyjność produktów, wchodzących w skład analizowanych rynków, pod względem ich funkcjonalności i cen.

Prezes UKE podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie rynku 1 i 2 i uważa, iż włączenie do rynku produktowego dostępu cyfrowego xDSL (dla potrzeb usług szerokopasmowych) znajduje swoje uzasadnienie w danych przedstawionych Komisji Europejskiej w odpowiedzi na dodatkowe pytania, jak i w dalszych rozmowach z Komisją.

Należy zauważyć, iż na analizowanym rynku głównym produktem są usługi dostępu abonenckiego, nie zaś usługi połączeń głosowych. Dla Prezesa UKE nie ulega wątpliwości, iż linie xDSL stanowią element infrastruktury telekomunikacyjnej, który technicznie i funkcjonalnie może być wykorzystywany do świadczenia usług telekomunikacyjnych zarówno konsumentom jak i użytkownikom końcowym z wyłączeniem konsumentów (tj. klientom biznesowym) do różnych celów: tradycyjnej telefonii głosowej oraz dostępu szerokopasmowego do Internetu.

Prezes UKE pragnie zauważyć, iż celem zaproponowanych regulacji nie jest kontrola cen detalicznych produktów szerokopasmowych (tj. produktów detalicznych, których ceny związane są już z konkretnymi prędkościami transferu). Pomimo, iż ceny za te usługi są obecnie określane dowolnie przez TP S.A., Prezes UKE nie uważa za zasadną ingerencję w tzw. miesięczne opłaty abonamentowe za dostęp do sieci Internet (za tzw. opcje). Notyfikowane decyzje regulacyjne mają na celu jedynie objęcie regulacją ex-ante tego elementu usługi (dostępu do sieci /miesięcznego kosztu utrzymania łącza), który jest wspólny dla usług takich jak dostęp analogowy, dostęp cyfrowy i dostęp szerokopasmowy. Zdaniem Prezesa UKE niedopuszczalna jest sytuacja, w której TP S.A. usługę utrzymania łącza w gotowości na potrzeby cennika PSTN/ISDN wycenia na 21 zł. 48 gr., a na potrzeby cennika tzw. naked DSL na 30 zł. Miesięczny koszt utrzymania łącza powinien być niezależny od sposobu jego wykorzystania (abonament telefoniczny, dostęp do sieci Internet).

Ponadto, Prezes UKE proponując regulację w zakresie dostępu cyfrowego xDSL miał również na uwadze brak efektywnej oferty na rynku hurtowym, zapewniającej konkurentom TP S.A. dostęp do łączy xDSL. Do chwili obecnej nie została uwolniona żadna pętla lokalna, a w zakresie hurtowego dostępu szerokopasmowego (ang. Bitstream Access) zostało zawartych 6 umów (na warunkach nie w pełni zgodnych z ramową ofertą wprowadzoną przez Prezesa UKE i kwestionowanych przez operatorów alternatywnych), których praktyczna realizacja będzie wymagała czasu. Prezes UKE obawia się jednocześnie, iż przedsiębiorcy alternatywni, korzystający z dostępu szerokopasmowego będą w pierwszym okresie działania oferty hurtowej kierować swoją ofertę raczej do klientów biznesowych, niż do konsumentów, co sprawi, że pozycja rynkowa TP S.A. na rynku dostępu abonenckiego (wąskopasmowego i szerokopasmowego) dla konsumentów w perspektywie 2 lat nie ulegnie zmianie. Tymczasem obecne działania podejmowane przez TP S.A. w związku z wprowadzeniem od 15 lutego 2007 r. tzw. naked neostrady (naked xDSL), budzą duże zaniepokojenie, gdyż sprowadzają się do:

• narzucenia ceny za utrzymanie łącza, która nie jest oparta na kosztach,

• dyskryminacji abonentów związanych umowami na czas nieokreślony w stosunku do abonentów związanych umowami na czas określony (w kwestiach dotyczących cen, podwyższania prędkości transferu),

• niekorzystnych uregulowań w regulaminie usługi.

Dlatego Prezes UKE jest przekonany o konieczności podjęcia działań, które będą monitorowały i kontrolowały w ramach regulacji ex-ante oferty detaliczne TP S.A. w zakresie opłat za dostęp wąskopasmowy i szerokopasmowy w części dla nich wspólnej, tj. w zakresie kosztów utrzymania łącza, a także w zakresie pozacenowych warunków dla konsumentów.

Prezes UKE jest zdania, iż rynki określone w Zaleceniu KE oraz ich wyjaśnienie zawarte w Nocie objaśniającej do Zalecenia KE, powinny być punktem odniesienia dla regulatorów, ale ich wąska interpretacja stosowana przez KE nie może prowadzić do sytuacji, w której, w obliczu szybkich zmian technologicznych na rynku dostępu abonenckiego, Prezes UKE zostanie pozbawiony swobody interweniowania w sposób gwarantujący, jego zdaniem, realizację zadań nałożonych na niego w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Poza ww. działaniami związanymi z pojawieniem się „naked neostrady”, dotyczy to również możliwości interwencji w przypadku stosowania przez TP S.A. takich praktyk jak sprzedaż wiązana, dyskryminacja abonentów zawierających umowy na czas nieokreślony w stosunku do abonentów umów lojalnościowych oraz zawieranie w ramach promocji wieloletnich umów, które powodują związanie konsumentów bez możliwości dokonania wyboru.

Prezes UKE pragnie zauważyć, iż veto Komisji w odniesieniu do propozycji regulacji detalicznego dostępu abonenckiego w technologii xDSL, zostało poprzedzone zakwestionowaniem prawa Prezesa UKE do regulowania cenników i regulaminów usług szerokopasmowego dostępu do Internetu do czasu analizy właściwych rynków przez Dyrektora Generalnego Dyrekcji Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów KE - Pana Fabio Colasantiego. Prezes UKE, nie zgadzając się z treścią tego listu, opublikował na stronach UKE swój komentarz, który pozostaje w pełni aktualny w odniesieniu do regulacji ex-ante rynku dostępu abonenckiego dla konsumentów i klientów biznesowych i nadal wykonywał wobec TP uprawnienia wynikające z obowiązującego prawa. Praktyki TP, które nastąpiły po tej wymianie korespondencji (odmowa rozdzielenia neostrady, następnie rozdzielenie neostrady tp na warunkach zaporowych, dyskryminacja części abonentów, odmowa przedstawienia do akceptacji Prezesa UKE regulaminu neostrady) potwierdzały zdaniem Prezesa UKE konieczność regulacji tego rynku. Prezes UKE, aby rozproszyć wątpliwości Pana Colosantiego i zadośćuczynić oczekiwaniom Komisji w zakresie dokonania analizy rynku, notyfikował decyzje dla rynku 1 i rynku 2, które to jednak działanie także nie znalazło uznania w oczach Komisji Europejskiej.

Przedstawiając powyższe, Prezes UKE ma nadzieję, iż informacje przekazane w niniejszym stanowisku, pozwolą zarówno Komisji jak i przedsiębiorcom oraz konsumentom zrozumieć podejście polskiego regulatora w przedmiotowych sprawach.