NIK atakuje MSWiA - nadal nie ma nowoczesnego systemu łączności dla służb

NIK ocenił, że system łączności radiowej w służbach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie działa skutecznie.

Duża część funkcjonariuszy Policji i Państwowej Straży Pożarnej wciąż korzysta z rozwiązań analogowych, podatnych na podsłuch i zakłócenia.

Brak jednolitego systemu cyfrowej łączności radiowej utrudnia współpracę pomiędzy służbami.

Izba podkreśla, że jednolity, cyfrowy system łączności radiowej – będący standardem w innych państwach europejskich – jest kluczowy dla efektywnego współdziałania służb w sytuacjach kryzysowych.

W Polsce jednak do dzisiaj – pomimo wieloletnich prób – nie wdrożono nowoczesnego jednolitego systemu cyfrowego łączności radiowej. NIK kilkukrotnie wskazywała na ten problem w ostatnich latach: np. w 2017 r. w kontroli pn. Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej czy w kontroli z 2022 r. pn. Przygotowanie państwa na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi. Jednak wnioski pokontrolne NIK nie zostały wówczas zrealizowane.

W związku z powyższym NIK postanowiła przeprowadzić kompleksową kontrolę dotyczącą wyłącznie systemów łączności radiowej.

Izba chciała sprawdzić, czy wykorzystywane przez służby systemy działają prawidłowo, czy umożliwiają im sprawne i skuteczne realizowanie zadań. Kontrola miała także odpowiedzieć na pytanie, czy systemy te spełniają nowoczesne standardy oraz czy pozwalają służbom na współdziałanie, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych.

Wnioski

Skierowane do szefów służb i MSWiA wnioski z kontroli dotyczyły:

• pilnego wdrożenia jednolitego i niezawodnego systemu cyfrowej łączności radiowej dla służb w całym kraju;
• konsekwentnego i systematycznego wycofywania łączności analogowej;
• opracowania perspektywicznego modelu działania systemu cyfrowej łączności radiowej uwzględniającego rozwój nowych technologii;
• wzmocnienia nadzoru MSWiA nad rozwiązywaniem problemów w zakresie funkcjonowania łączności w służbach.

Najważniejsze ustalenia

Pomimo ponad 20 lat prób, prac analityczno-koncepcyjnych i tworzenia w MSWiA kolejnych zespołów roboczych, nie udało się w Polsce zbudować zintegrowanego cyfrowego systemu łączności radiowej.

Polska wypada niekorzystnie w porównaniu do innych państw europejskich, gdzie nowoczesne systemy zostały wdrożone już wiele lat temu, zapewniając sprawniejsze i bardziej skoordynowane działanie służb w sytuacjach kryzysowych.

Próby wdrożenia Ogólnokrajowego Cyfrowego Systemu Łączności Radiowej nie powiodły się, przede wszystkim ze względu na brak dedykowanego mechanizmu finansowania. Zabrakło też koordynatora na poziomie wyższym niż Komendant Główny Policji (np. dedykowanego organu państwowego), który mógłby skutecznie kierować budową systemu przeznaczonego dla służb i instytucji państwowych na terenie całego kraju.

Systemy stosowane przez służby były niekompatybilne, co znacznie utrudniało komunikację, szczególnie w sytuacjach kryzysowych, które wymagały szybkiej wymiany informacji i skoordynowanych działań. Zastosowane rozwiązania radiokomunikacyjne nie umożliwiają także przesyłania dużych ilości danych, w tym obrazu i wideo. W tej sytuacji służby są zmuszone do korzystania z wyeksploatowanych i przestarzałych radiotelefonów, a także prywatnych smartfonów.

Funkcjonariusze w większości korzystali z urządzeń i sieci analogowych, które nie spełniały wymagań stawianych systemom łączności radiowej przeznaczonych dla służb porządku publicznego i ratownictwa w zakresie bezpieczeństwa, interoperacyjności i zasięgu. Tylko Straż Graniczna i Służba Ochrony Państwa w pełni wdrożyły cyfrowe systemy łączności. Państwowa Straż Pożarna dopiero rozpoczyna proces budowy takiego systemu, a Policja jest w trakcie jego realizacji. Kontrola NIK wykazała, że technologia analogowa była podstawą łączności radiowej w 14 komendach wojewódzkich Policji (ponad 82%) i w 201 komendach powiatowych Policji (prawie 59%). W jednostkach PSP łączność analogowa była podstawowym sposobem komunikacji radiowej. NIK podkreśla, że wykorzystanie metod analogowych może być wysoce ryzykowne, szczególnie w sytuacji kryzysowej lub konieczności uruchomienia obrony cywilnej. W przypadku wykorzystania telefonów komórkowych konsekwencjami mogą być opóźnienia, zakłócenia w komunikacji, a nawet zagrożenia samych funkcjonariuszy i bezpieczeństwa publicznego.

Służby podległe MSWiA działały bez porozumienia ze sobą, nie wymieniały się informacjami o podejmowanych działaniach dotyczących budowy lub rozbudowy systemów łączności radiowej. Poza brakiem kompatybilności takie podejście skutkowało też wzrostem kosztów. Służby bowiem – zamiast np. korzystać z istniejących masztów czy radiolinii – budowały własne, niezależne obiekty. W latach 2016-2023 służby wydatkowały na cele łączności radiowej ponad 435 ml zł (w przypadku SG wydatki te policzono od 2011 r.). NIK zwraca uwagę na konieczność priorytetowego potraktowania kwestii ustalenia kosztów wprowadzenia jednolitego systemu. Pozwoli to na sprawne podjęcie działań zmierzających do zapewnienia mechanizmów finansowania tego przedsięwzięcia.

Izba wskazuje, że rzeczywista integracja systemów komunikacji w służbach, przy zapewnieniu ich skuteczności operacyjnej w sytuacjach kryzysowych, będzie możliwa dopiero po wdrożeniu Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej (SBŁP), z podsystemem radiowej łączności w standardzie TETRA. Podsystem ten ma spełnić rolę jednolitego systemu cyfrowej łączności radiowej struktur zarządzania kryzysowego i służb ratowniczych. Jego ramy prawne i organizacyjne określa ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej. W 2024 r. Minister podjął działania na rzecz utworzenia tego systemu (realizując m.in. wniosek Najwyższej Izby Kontroli). Jednak w ocenie NIK jego pełne wdrożenie nastąpi nie wcześniej niż w ciągu sześciu lat. Poza tym, mając na uwadze ogromną skalę i złożoność przedsięwzięcia, operacja ta będzie wiązała się z licznymi wyzwaniami.

TETRA

Policja jest jedyną służbą MSWiA, która wdrożyła system w docelowym standardzie cyfrowej radiokomunikacji TETRA (z ang. Terrestrial Trunked Radio), który zapewnia wysoki poziom bezpieczeństwa i niezawodną komunikację. TETRA oferuje m.in. grupową komunikację głosową, wiadomości tekstowe, a także transmisję danych. Izba podkreśla jednak, że standard TETRA został opracowany w latach 90. i pomimo ciągłych usprawnień nie oferuje wszystkich funkcjonalności dostępnych w nowszych systemach. W związku z tym w przyszłości konieczna będzie modernizacja systemu lub zastąpienie go nowszą technologią. Unowocześniona wersja standardu powinna m.in. umożliwiać lokalizowanie sprzętu oraz funkcjonariuszy w trakcie pełnienia służby. Jak pokazują doświadczenia innych krajów, taka funkcjonalność znacznie zwiększa skuteczność wykorzystania sił i środków, jakimi dysponuje dana formacja.

W opinii Instytutu Łączności PIB oparte na standardzie TETRA systemy trankingowe (polegające na użytkowaniu niewielkiej liczby kanałów telekomunikacyjnych przez dużą liczbę potencjalnych użytkowników) pozostają – mimo swoich niedoskonałości – niezawodnym i skutecznym rozwiązaniem łączności. System TETRA przeznaczony jest do działania w trudnych warunkach, np. podczas katastrof czy ataków terrorystycznych. Jest on niezależny od komercyjnych sieci GSM, co oznacza, że w przypadku awarii sieci komórkowych służby nadal będą mogły się komunikować.

Pozytywnym przykładem efektywnej współpracy była oparta na systemie TETRA – wdrożonym przez Policję w czterech miastach: Warszawie, Krakowie, Łodzi i Szczecinie – grupa radiowa RATUNEK. Jej utworzenie umożliwiło sprawną komunikację m.in. Policji, Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Straży Miejskiej oraz centrów zarządzania kryzysowego.

Rozwiązanie to jest przykładem docelowego wykorzystania jednolitego systemu cyfrowej łączności radiowej i stanowi modelową, dobrą praktykę, która pokazuje, jak mogłyby działać służby po wprowadzeniu jednolitego systemu łączności radiowej na terenie całego kraju.

Braki kadrowe

We wszystkich objętych kontrolą służbach wystąpiły braki kadrowe na stanowiskach administratorów i specjalistów odpowiedzialnych za obsługę systemów radiowej łączności cyfrowej. W Policji głównym problemem były niskie wynagrodzenia w stosunku do ofert rynkowych, przy jednoczesnym oczekiwaniu wysokich kwalifikacji. Niedobór pracowników wiązał się z koniecznością pracy „po godzinach”, a także zmusił SOP do zminimalizowania wymagań kwalifikacyjnych. Z kolei w Państwowej Straży Pożarnej deficyt wykwalifikowanych specjalistów w dużej mierze wynikał z braku możliwości skorzystania z tzw. dodatku teleinformatycznego z Funduszu Cyberbezpieczeństwa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami pracownicy Policji, Straży Granicznej i Służby Ochrony Państwa mieli prawo do tych świadczeń, jednak – jak wykazała kontrola NIK – zasady ich przyznawania nie zawsze były jednolite. W ocenie Izby taka sytuacja może prowadzić do nierównego traktowania pracowników zatrudnionych w różnych formacjach. Poza tym NIK zwraca uwagę, że braki kadrowe mogą negatywnie wpłynąć na bieżące utrzymanie oraz efektywność realizacji projektów modernizacyjnych, a także na budowę Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej.

MSWiA opracowało rozwiązanie prowizoryczne, tzw. kanał B112, który jednak wykorzystywano sporadycznie ze względu na jego niski poziom techniczny i brak odpowiednich zabezpieczeń. Ta analogowa sieć nie dawała możliwości szyfrowania transmisji, w związku z czym komunikacja na tym kanale była podatna na podsłuch i zakłócenia. Niski poziom zaufania do jego niezawodności sprawiał, że służby wybierały inne rozwiązania. Najczęściej wymieniano się oficerami łącznikowymi, przekazywano radiotelefony pomiędzy służbami MSWiA lub używano telefonów komórkowych, także prywatnych. NIK zwraca uwagę, że uciekanie się do wymiany oficerów łącznikowych może być zawodne, przede wszystkim ze względu na ryzyko błędnej interpretacji przekazu czy utraty kluczowych danych (tzw. „głuchy telefon”).

Nieprzygotowanie służb

Jedną z sytuacji, która obnażyła poważne braki w systemie łączności, była powódź na Dolnym Śląsku w 2024 roku, gdy wskutek zalania i braku zasilania wyłączyły się stacje bazowe w Kotlinie Kłodzkiej. W najbardziej krytycznym momencie ok. 71 tys. odbiorców pozostawało bez zasilania z powodu uszkodzeń na stacjach transformatorowych. Problemy z łącznością i komunikacją znacznie utrudniały działania ratunkowe oraz koordynację pomocy dla poszkodowanych. PSP musiała improwizować, stosując prowizoryczne rozwiązania i korzystając z pomocy innych podmiotów.

Momentem sprawdzającym dla komunikacji między służbami był również kryzys na granicy polsko-białoruskiej w latach 2021-2022, który wymagał współpracy operacyjnej SG, Policji oraz Sił Zbrojnych RP. W obliczu niekompatybilności systemów łączności poszczególnych formacji, służby podjęły kilka prób ich integracji na poziomie sprzętowym. Napotkały one jednak poważne trudności, co zmusiło służby do wdrożenia prowizorycznych rozwiązań, takich jak wymiana radiotelefonów między formacjami (np. Straż Graniczna przekazywała swoje radiotelefony wojsku). NIK zwraca uwagę, że takie rozwiązanie obciążało system łączności poszczególnych służb i komplikowało logistykę operacyjną.

Niedostateczny nadzór ministra

W ocenie NIK nadzór Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nad realizacją zadań związanych z organizacją i funkcjonowaniem systemów łączności radiowej w podległych służbach nie był wystarczający. Minister nie miał np. wiedzy o funkcjonowaniu łączności radiowej między służbami, niewiele wiedział o rozwijanych w służbach systemach czy kosztach i wyzwaniach związanych z ich użytkowaniem. Szef resortu nie miał informacji o trudnościach, jakie wystąpiły w komunikacji służbowej podczas powodzi na Dolnym Śląsku w 2024 r. Nie wiedział też, jakich rozwiązań użyto, by zapewnić łączność w zaistniałej sytuacji kryzysowej.

Na potrzeby kontroli Minister był w stanie udostępnić jedynie dane o wydatkach z Programu modernizacji zrealizowanych w okresie od początku 2022 r. do połowy 2024 r. w ramach przedsięwzięcia „Sprzęt informatyki i łączności”. Łącznie w tym okresie wydatki dotyczące systemów telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych wyniosły ok. 103 mln zł. MSWiA nie dysponowało jednak danymi o faktycznych kosztach budowy i rozwoju radiowych sieci łączności w podległych mu służbach – zagregowane dane o faktycznych nakładach pozyskał dopiero w III kw. 2024 r. Pełnomocnik Ministra do spraw organizacji Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej.